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Gericht:Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz 8. Senat
Entscheidungsdatum:24.02.2021
Aktenzeichen:8 C 10349/20
ECLI:ECLI:DE:OVGRLP:2021:0224.8C10349.20.00
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:§ 20 Abs 2 Nr 4 BNatSchG 2009, § 26 Abs 1 Nr 1 BNatSchG 2009, § 26 Abs 1 Nr 2 BNatSchG 2009, § 26 Abs 1 Nr 3 BNatSchG 2009, § 26 Abs 2 BNatSchG 2009 ... mehr

Ausgestaltung einer Landschaftsschutzgebietsverordnung

Leitsatz

1. Der Entwurf einer Landschaftsschutzgebietsverordnung, für den das Landesrecht eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorsieht, ist im Hinblick auf eine im weiteren Verfahren erfolgte Änderung nur dann erneut auszulegen, wenn diese erheblich ist und hierdurch neue Betroffenheiten entstehen können.(Rn.42)

2. Zu den Anforderungen an die Ausfertigung einer von der Unteren Naturschutzbehörde einer kreisfreien Stadt erlassenen Landschaftsschutzgebietsverordnung – insbesondere zur Organzuständigkeit.(Rn.49)

3. Zur Schutzwürdigkeit eines durch intensive landwirtschaftliche und weinbauliche Nutzung geprägten Landschaftsschutzgebiets.(Rn.65)

4. Eine Landschaftsschutzgebietsverordnung kann auch repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt vorsehen, wenn die verbotenen Handlungen unter Berücksichtigung vorgesehener Freistellungen den Schutzzwecken der Verordnung schlechthin zuwiderlaufen.(Rn.90)

Fundstellen ausblendenFundstellen

Abkürzung Fundstelle NuR 2021, 351-357 (Leitsatz und Gründe)
Abkürzung Fundstelle UPR 2021, 310-316 (Leitsatz und Gründe)

Tenor

Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt

Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich gegen eine von der Antragsgegnerin erlassene Rechtsverordnung zur Unterschutzstellung eines Landschaftsschutzgebiets.

2

Der Antragsteller ist Winzer und Eigentümer sowie Bewirtschafter verschiedener Weinberge im Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebietes „S.“ im Stadtgebiet der Antragsgegnerin. Das Landschaftsschutzgebiet befindet sich südlich der Gemarkung M.-E. und zeichnet sich durch landwirtschaftliche und weinbauliche Landnutzungsformen sowie darin eingelagerte Biotope wie Lösswände, Lössböschungen, Hohlwege, Hecken- und Feldgehölzstrukturen, Einzelbäume und extensiv gepflegte oder brachgefallene Obstwiesen aus. Grundlage der Schutzgebietsfestsetzung ist der Landschaftsplan der Stadt Mainz vom 21. Oktober 2015 sowie ein hierzu im Jahre 2012 erstelltes Gutachten des Büros B. mit dem Titel „…“.

3

Am 7. Juli 2017 machte die Antragsgegnerin eine Rechtsverordnung zur einstweiligen Sicherstellung des Landschaftsschutzgebietes „S.“ vom 24. März 2017 bekannt. Der Geltungsbereich der einstweiligen Unterschutzstellung erstreckte sich auf ein Gebiet südlich der Ortslage M.-E. und schloss in Teilen unmittelbar an diese an. In der Folgezeit fanden Besprechungen mit Vertretern der Bauern- und Winzerschaft sowie eine Informationsveranstaltung der Antragsgegnerin am 29. Juni 2018 statt. Im Anschluss hieran wurde der Geltungsbereich des Verordnungsentwurfs insoweit abgeändert, als die nördliche Grenze des Landwirtschaftsschutzgebietes von der Bebauung des Stadtteils in südlicher Richtung abrückte. Zudem wurden bei der Gebietsabgrenzung, die zuvor im Wesentlichen entlang der Flurstücksgrenzen verlief, einige Flurstücke durchschnitten.

4

Am 23. November 2018 machte die Antragsgegnerin in ihrem Amtsblatt die öffentliche Auslegung des Entwurfs der Rechtsverordnung für die Zeit vom 3. Dezember 2018 bis zum 11. Januar 2019 bekannt. Der Verordnungsentwurf sei im Internet sowie bei verschiedenen Dienststellen der Antragsgegnerin einzusehen. In der Bekanntmachung war die Rechtsverordnung mit ihrer Bezeichnung „S.“ umschrieben worden. Eine Karte mit der Abgrenzung des geplanten Landschaftsschutzgebietes war nicht abgedruckt.

5

Zu dem Verordnungsentwurf nahm der Antragsteller in einem bei der Antragsgegnerin am 9. Januar 2019 eingegangenen Schreiben Stellung und führte hierin aus, dass er massive Einschränkungen seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit befürchte. Insbesondere führte er den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, Einrichtungen zum Kulturschutz und die Möglichkeit der Aussiedlung an. Er müsse mit einem Wertverlust seiner Flächen sowie einer Behinderung seiner Teilhabe am biologisch-technischen Fortschritt rechnen. Mit Schreiben seiner Prozessbevollmächtigten vom 11. Februar 2019 führte er ergänzend aus, dass ein unzulässiger Eingriff in sein Grundeigentum vorliege. So erweise sich die Bekanntmachung der Offenlegung des Verordnungsentwurfs als formell rechtswidrig. Es sei für betroffene Grundstückseigentümer nicht erkennbar gewesen, wie das Gebiet abgrenzt werden solle. Insbesondere habe die Bekanntmachung keinen Lageplan umfasst. Die Bekanntmachung lasse insoweit die erforderliche Anstoßwirkung vermissen. Zudem sei auch von der materiellen Rechtswidrigkeit der geplanten Verordnung auszugehen. Das in Aussicht genommene Gebiet sei als Landschaftsschutzgebiet weder schutzwürdig noch schutzbedürftig. Dies ergebe sich bereits daraus, dass der Verordnungsentwurf auf einer veralteten Datengrundlage beruhe. Die entsprechenden Erhebungen reichten bis ins Jahr 2006 zurück. Zudem lasse sich einem beigefügten Gutachten des Gutachters L. entnehmen, dass keine sachlichen Kriterien für die Abgrenzung des Gebietes erkennbar seien. Überdies sei das Gebiet durch eine jahrzehntelange weinbauliche Tätigkeit geprägt. Schützenswerte Landschaftsbestandteile befänden sich in peripherer Lage und ließen teilweise einen ungepflegten Zustand erkennen, teilweise erwiesen sie sich als „überpflegt“. Die angeordneten Verbote seien unverhältnismäßig, soweit sie im Außenbereich privilegiert zulässige Anlagen ausschlössen. Der Verweis auf die Möglichkeit, eine Befreiung zu beantragen, auf die im Übrigen kein Anspruch bestehe, stelle keinen angemessenen Ausgleich dar. Vielmehr sei es erforderlich, die ordnungsgemäße landwirtschaftliche, erwerbsgärtnerische und weinbauliche Bodennutzung vollständig aus dem Katalog der Verbotstatbestände auszunehmen. Die ordnungsgemäße Bewirtschaftung bringe es auch mit sich, dass Beikräuter entfernt sowie Wirtschaftsdünger oder Tresterrückstände vorübergehend auf den Weinbergsflächen gelagert werden müssten.

6

Die Antragsgegnerin nahm zu den vom Antragsteller erhobenen Einwendungen mit Schreiben vom 24. Mai 2019 Stellung. Der von der für den Bereich der Umwelt zuständigen Beigeordneten am 24. Mai 2019 unterzeichnete Verordnungstext wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 14. Juni 2019 ebenso öffentlich bekanntgemacht wie die als Anlage der Verordnung im DIN A4-Format beigefügte Karte, die etwa um die Hälfte des Originals verkleinert abgedruckt wurde.

7

In der Verordnung wird die Grenze des Landschaftsschutzgebietes in § 2 Abs. 2 anhand der Flurstücksbezeichnungen, bestimmter sich aus der Flurkarte ergebender Punkte sowie der im südlichen Bereich verlaufenden Stadtgrenze umschrieben. Schutzzwecke der Verordnung sind nach § 3 im Wesentlichen die Erhaltung sowie die Entwicklung und Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes und seiner Lebensräume, die Erhaltung der Regenerationsfähigkeit und nachhaltige Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, die Erhaltung der siedlungsklimatisch bedeutsamen Funktion als Kalt- und Frischluftentstehungsgebiet sowie die Erhaltung der gut gegliederten, vielfältigen Landschaft mit ihrer Eigenart und Schönheit und die besondere kulturhistorische Bedeutung der Landschaft in ihrer Funktion zur Erholung der Bevölkerung.

8

Weiterhin sieht die Verordnung in § 4 eine Reihe von Verboten vor. Hierzu gehören die Verbote, bauliche Anlagen aller Art zu errichten (Nr. 1), Material oder Abfalllagerplätze anzulegen (Nr. 4), die Bodengestalt durch Abgraben, Aufschütten oder Auffüllen zu verändern (Nr. 7), und die Verbote, Hunde abseits der Wege laufen zu lassen und die Wege zu verlassen (Nrn. 22 und 23). In § 5 der Verordnung werden einzelne Tätigkeiten von den in § 4 aufgeführten Verboten freigestellt. Dies betrifft die ordnungsgemäße landwirtschaftliche, erwerbsgärtnerische und weinbauliche Bodennutzung (Abs. 1), das Aufstellen temporärer Zäune im Rahmen der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen, erwerbsgärtnerischen und weinbaulichen Nutzung (Abs. 2), die Ausübung der Jagd (Abs. 4), die Unterhaltung vorhandener Ver- und Entsorgungseinrichtungen sowie Fernmeldeanlagen (Abs. 7) und die Durchführung von Veranstaltungen des Wein- und Biertourismus (Abs. 8). Gegenüber der ausgelegten Fassung des Verordnungsentwurfs wurden die Freistellungen von den Verboten der Verordnung erweitert. Schließlich verweist die Verordnung in § 6 auf die Möglichkeit, von ihren Bestimmungen eine Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG zu beantragen.

9

Am 11. März 2020 hat der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag gestellt.

10

Zu dessen Begründung stellt er darauf ab, dass er als Eigentümer von im Geltungsbereich der Verordnung gelegenen Grundstücken antragsbefugt sei. Insoweit berufe er sich auf sein Grundstückseigentum sowie sein Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.

11

Der Antrag sei auch begründet. So sei die Rechtsverordnung bereits verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Die Bekanntmachung der Offenlage der Rechtsverordnung lasse die hiermit vom Gesetzgeber verbundene Anstoßfunktion vermissen. So sei nicht deutlich geworden, welcher Bereich von der Verordnung betroffen sei. Allein die Bezeichnung „S.“ lasse die erforderliche Anstoßfunktion ohne Beifügung einer Übersichtskarte nicht entstehen. Unerheblich sei auch, dass vor Erlass der Verordnung Informationsveranstaltungen stattgefunden hätten und der Geltungsbereich der Verordnung aus der Bekanntmachung der einstweiligen Sicherstellung zu ersehen gewesen sei. Die Verordnung sei zudem nach dem Beteiligungsverfahren geändert worden, ohne dass eine erneute Auslegung erfolgt sei. Sie sei auch nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Sie sei nicht vom Behördenleiter, dem Oberbürgermeister, sondern lediglich von der für den Umweltbereich zuständigen Beigeordneten unterzeichnet worden. Dies sei angesichts der Bedeutung der Unterschutzstellung nicht ausreichend gewesen. Hinzu komme, dass über die erhobenen Einwendungen lediglich eine Sachbearbeiterin entschieden habe.

12

Die der Verordnung als Anlage beigefügte Karte sei nicht eigenständig ausgefertigt worden. Es sei auch keine „gedankliche Schnur“ zwischen dem Verordnungstext und dieser Karte erkennbar. Zudem sei die Verordnung auch nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Die zugehörige Karte sei gegenüber dem Original nur verkleinert wiedergegeben worden.

13

Auch inhaltlich lasse die Verordnung rechtliche Mängel erkennen. So fehle es an der hinreichenden Bestimmtheit einiger Regelungen. Der räumliche Geltungsbereich sei bereits nicht ordnungsgemäß wiedergegeben worden. Aus dem Text ergebe sich, dass einige Flurstücke „ungefähr in der Hälfte“ durchschnitten worden seien. Bei anderen Flurstücken, die nur teilweise in den Geltungsbereich einbezogen worden seien, fehle jegliche Angabe zu ihrer Aufteilung. Zudem sei der Maßstab der Karte mit 1:6500 zu grob, um hieraus eine exakte Grenzziehung des Geltungsbereichs ableiten zu können. Nicht hinreichend bestimmt sei auch die in § 5 Abs. 8 der Verordnung vorgesehene Freistellung für bestehende Veranstaltungen des Wein- und Biertourismus sowie neue Formate des Wein- und Biertourismus. Es werde nicht deutlich, welche Veranstaltungen letztlich zulässig seien.

14

Das Schutzgebiet erweise sich zudem nicht als schutzwürdig. Dies ergebe sich bereits daraus, dass die der Unterschutzstellung zugrundeliegende Begutachtung des Büros B. aus dem Jahre 2012 stamme und zudem auf der Biotopkartierung des Landes Rheinland-Pfalz beruhe, die ihrerseits im Jahr 2006 erstellt worden sei. In der Rechtsprechung sei indessen anerkannt, dass lediglich Erhebungen bis zu einem Alter von 5 Jahren als aktuell anzusehen seien. Ob sich im Gebiet weiterhin geschützte Arten aufhielten, sei aufgrund der veralteten Erhebungen ungewiss.

15

Die gewählte Gebietsabgrenzung sei zudem nicht nachvollziehbar. So gehe der Schutzgebietscharakter weit über das Stadtgebiet der Antragsgegnerin hinaus. Auch sei nicht nachvollziehbar, weshalb am nördlichen Gebietsrand Flächen aus dem Geltungsbereich der Schutzgebietsverordnung ausgenommen worden seien. Ebenso wenig lasse sich eine klare Grenzziehung anhand von naturräumlichen Gegebenheiten erkennen. Soweit sich die Antragsgegnerin darauf berufe, dass ein Mindestabstand von der Hangkante zur Abgrenzung des Gebietes gewählt worden sei, lasse sich hieraus gerade keine Orientierung an der Topografie des Gebietes ablesen.

16

Die Einbeziehung intensiv genutzter landwirtschaftlicher Flächen sei nicht erforderlich gewesen. Die als schutzwürdig empfundenen Obstwiesen, Lösswände und sonstigen Strukturen befänden sich ausschließlich am Rande des Schutzgebiets und stünden bereits anderweitig unter Schutz Auch sei die erforderliche Schutzbedürftigkeit nicht gegeben. Auch zur Sicherung der Trittsteinfunktion der Biotope sei es nicht erforderlich gewesen, das gesamte Gebiet unter Schutz zu stellen. Lösswand und Lösshang befänden sich überdies in einem vernachlässigten, andere Bereiche in einem „überpflegten“ Zustand. Soweit die Antragsgegnerin hierzu auf die jährliche Pflege des Gebietes und das Monitoring durch den Biotopbetreuer des Landes verweise, sei dies nicht aus der Dokumentation zur Aufstellung der Schutzgebietsverordnung ersichtlich.

17

Zudem sei nicht hinreichend berücksichtigt worden, dass das Landschaftsschutzgebiet im Wesentlichen durch Bewirtschaftung der hierin befindlichen Weinberge geprägt worden sei. Von daher gewährleiste nur eine ungehinderte landwirtschaftliche Tätigkeit den Fortbestand des Gebietes. Die Verbotsbestimmungen der Landschaftsschutzgebietsverordnung erwiesen sich zudem als unverhältnismäßig. Dies gelte insbesondere für das absolute Bauverbot. Dieses stehe außer Verhältnis zum Schutzzweck, soweit auch eine im Zusammenhang mit der weinbaulichen Nutzung stehende Errichtung baulicher Anlagen untersagt werde. Insbesondere fielen auch Kulturschutzeinrichtungen unter das Verbot. Auch bleibe unklar, weshalb die Verbote das gesamte Schutzgebiet erfassten und nicht auf die wertvollen Landschaftsbestandteile, insbesondere die vorhandenen Biotope, beschränkt seien. Soweit die Antragsgegnerin auf die Möglichkeit einer Befreiung verweise, räume sie ein, dass bestimmte Nutzungen vorstellbar seien, die nicht von vornherein dem Schutzzweck der Verordnung zuwiderliefen.

18

Auch die in der Verordnung vorgesehenen Freistellungen seien zu eng gefasst. So werde zwar die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd zugelassen. Indessen sei es auch in diesem Zusammenhang verboten, Hunde abseits der Wege laufen zu lassen oder die Wege zu verlassen. Ebenso sei nicht nachvollziehbar, weshalb keine Veränderungen der Bodengestalt zur weinbaulichen Nutzung vorgenommen werden dürften und auch keine Ausnahme für die Errichtung von Lager- oder Materialplätzen vorgesehen sei. Gleiches gelte für die Aufstellung nicht temporärer Zäune zum Schutz landwirtschaftlicher Kulturen. Nicht konsequent sei auch, dass für die Neuverlegung von Bewässerungsleitungen keine Freistellung vorgesehen sei.

19

Der Antragsteller beantragt,

20

die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Landschaftsschutzgebiet „S.“ vom 24. Mai 2019 für unwirksam zu erklären.

21

Die Antragsgegnerin beantragt,

22

den Antrag abzulehnen.

23

Sie ist der Ansicht, dass die Bekanntmachung der Auslegung der Rechtsverordnung die erforderliche Anstoßwirkung entfalte. Auch sei es nicht erforderlich gewesen, nach der Vornahme von Änderungen im Entwurf diesen erneut auszulegen. Das Landesnaturschutzgesetz sehe dies nicht vor. Auch sei kein Ausfertigungsmangel erkennbar. Die zuständige Dezernentin sei für den ihr übertragenen Geschäftsbereich ständige Vertreterin des Oberbürgermeisters. Die Gebietskarte habe nicht gesondert ausgefertigt werden müssen. Vielmehr bestehe zwischen Karte und Verordnungstext eine „gedankliche Schnur“.

24

Ein Verkündungsmangel liege ebenfalls nicht vor, da die Abgrenzung des Gebiets in der Karte mit dem bei der Bekanntmachung verwendeten Maßstab klar erkennbar gewesen sei. Die Schutzwürdigkeit des Gebietes ergebe sich aus den in der Verordnung näher umschriebenen Schutzzwecken. Das Gebiet sei auch Heimat besonders geschützter Arten. Hierzu zähle insbesondere der Steinkauz. Es könne auch nicht von einer veralteten Datengrundlage ausgegangen werden. Mit einer Bearbeitungszeit von 2 bis 5 Jahren für die Erstellung einer Schutzgebietsverordnung müsse gerechnet werden. Das Gebiet werde seit Beendigung des Flurbereinigungsverfahrens im Jahre 1970 kontinuierlich gepflegt. Der Zustand der Lösswand an der Lochsteig beruhe nicht auf einer Vernachlässigung der Pflege. Vielmehr habe man die Nutzung des Hohlwegs durch Zulassung von Sukzession behindern wollen.

25

Die Abgrenzung des Gebiets orientiere sich an der Hangkante. Hiervon sei ein Abstand eingehalten worden, um möglichst alle Bauten von Aussiedlerhöfen im Gebiet nicht wahrnehmen zu können. Die Einbeziehung intensiv genutzter weinbaulicher Flächen sei deshalb erforderlich gewesen, weil Schutzzweck der Verordnung auch die besondere Schönheit und Eigenart der Landschaft sowie deren Erholungsfunktion sei. Der Geltungsbereich der Satzung ergebe sich nachvollziehbar aus der räumlichen Beschreibung in § 2 der Verordnung. Soweit eine Freistellung für den Wein- und Biertourismus erfolgt sei, seien die maßgeblichen Veranstaltungen aus der Vergangenheit bekannt. Die Verordnung erweise sich auch als verhältnismäßig. In ihren Geltungsbereich seien nur solche Grundstücke aufgenommen worden, deren Einbeziehung zur Erreichung des Schutzzweckes erforderlich gewesen sei. Zudem erlaubten die für die landwirtschaftliche Nutzung vorgesehenen Freistellungen die Berücksichtigung des biologisch-technischen Fortschrittes.

26

Das Verbot der Errichtung baulicher Anlagen sei wegen der hohen Empfindlichkeit des Landschaftsbildes gegenüber hiervon ausgehenden Beeinträchtigungen gerechtfertigt. Zudem bestehe die Möglichkeit, für landwirtschaftliche Nutzungen im Einzelfall eine Befreiung zu beantragen. Das Verbot der Errichtung von Materiallagerplätzen erkläre sich daraus, dass in der Vergangenheit im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Nutzungen entsprechende Lagerplätze dauerhaft eingerichtet worden seien. Für die Bewässerung der Kulturen sei eine zeitlich begrenzte Zuleitung mit Schläuchen ausreichend.

27

Der Senat hat im Rahmen einer Ortsbesichtigung Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift vom 24. Februar 2021 Bezug genommen.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Aufstellungsunterlagen zur Verordnung verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

29

Der zulässige Normenkontrollantrag erweist sich als unbegründet.

30

Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Landschaftsschutzgebiet „S.“ – LSGV – steht mit höherrangigem Recht im Einklang.

31

I. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO statthafte Normenkontrollantrag erweist sich auch im Übrigen als zulässig.

32

Insbesondere ist der Antragsteller nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antragsteller kann sich als Eigentümer von im Geltungsbereich der Rechtsverordnung gelegenen Grundstücken darauf berufen, dass er durch die mit dieser Verordnung verbundenen Einschränkungen möglicherweise zu Unrecht in seinem Grundeigentum i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG beeinträchtigt wird. Insoweit ist der Eigentümer grundsätzlich berechtigt, einen normativen Eingriff in das Grundeigentum durch Einleitung eines Normenkontrollverfahrens abzuwehren (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 – 4 CN 6.97 –, NVwZ 1998, 732 und juris, Rn. 10 f.; Beschluss vom 31. Januar 2018 – 4 BN 17.47 –, BauR 2018, 814 und juris, Rn. 5; HessVGH, Urteil vom 24. November 2006 – 7 N 1420/05 –, ZuR 2007, 156 und juris, Rn. 38; OVG Lüneburg, Urteil vom 2. November 2010 – 4 KN 230/09 –, NuR 2011, 145 und juris, Rn. 21).

33

II. Der Normenkontrollantrag bleibt indessen in der Sache erfolglos.

34

Die Landschaftsschutzgebietsverordnung der Antragsgegnerin lässt keine rechtlichen Mängel erkennen.

35

1. Die Verordnung erweist sich als formell rechtmäßig.

36

a) Insbesondere ist das Verfahren zur Aufstellung der Rechtsverordnung rechtlich nicht zu beanstanden.

37

aa) So ist die öffentliche Bekanntmachung der Auslegung des Verordnungsentwurfs im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 12 Abs. 3 Landesnaturschutzgesetz – LNatSchG – ordnungsgemäß erfolgt.

38

Die Bekanntmachung erfüllt die ihr zukommende Anstoßfunktion. Nach § 12 Abs. 1 LNatSchG werden geschützte Teile von Natur und Landschaft in Rheinland-Pfalz durch Rechtsverordnung ausgewiesen. Zu den Teilen von Natur und Landschaft, die unter Schutz gestellt werden können, gehört nach § 20 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG –) das Landschaftsschutzgebiet. Nach § 12 Abs. 3 LNatSchG sind der Entwurf der Rechtsverordnung und die zugehörigen Karten auf Veranlassung der zuständigen Naturschutzbehörde in der Verbandsgemeinde oder verbandsfreien Gemeinde, in deren Gebiet sich das Vorhaben auswirkt, einen Monat öffentlich zur Einsicht auszulegen. Nach Satz 2 der Vorschrift sind der Entwurf und die zugehörigen digitalen Karten zusätzlich im Internet bekanntzumachen. Ort und Zeit der Auslegung sind nach Satz 4 der Regelung mindestens eine Woche vor Beginn der Auslegungsfrist ortsüblich bekanntzumachen. Für die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten ist nach § 13 Abs. 6 LNatSchG die Untere Naturschutzbehörde zuständig. Untere Naturschutzbehörde ist nach § 2 Abs. 6 Satz 3 LNatSchG die Kreisverwaltung bzw. in kreisfreien Städten die Stadtverwaltung.

39

Entgegen der Ansicht des Antragstellers lässt die von der Antragsgegnerin vorgenommene Auslegungsbekanntmachung die erforderliche Anstoßwirkung nicht deshalb vermissen, weil dieser Bekanntmachung keine Übersichtskarte beigefügt war. Die öffentliche Bekanntmachung der Auslegung des Verordnungsentwurfs, die in der Zeit vom 3. Dezember 2018 bis zum 11. Januar 2019 stattfand, ist im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 23. November 2018 erfolgt. Aus dem Bekanntmachungstext war ersichtlich, dass es um die Landschaftsschutzgebietsausweisung „S.“ ging. Eine Konkretisierung des Geltungsbereichs der vorgesehenen Verordnung durch eine Übersichtskarte erfolgte nicht. Wenngleich eine derartige kartografische Darstellung zur Verdeutlichung der Grenzen des vorgesehenen Schutzgebietes sinnvoll erscheint (vgl. OVG RP, Urteil vom 29. September 2020 – 1 C 10840/19.OVG –, juris, Rn. 58), ist sie jedoch nicht zwingende Voraussetzung dafür, dass der Bekanntmachung die erforderliche Anstoßfunktion zukommt. Die Bekanntmachung muss hierfür vielmehr in einer Weise erfolgen, die geeignet ist, möglichen von der Rechtsverordnung betroffenen Personen bewusst zu machen, dass ihre Interessen durch die beabsichtigte Norm tangiert sein können und ihnen dadurch Gelegenheit zu geben, sich mit Einwendungen und Anregungen am Normsetzungsverfahren zu beteiligen (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 – 4 C 22.80 –, BVerwGE 69, 344 und juris, Rn. 15 zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Bauleitplanung; VGH BW, Urteil vom 5. November 2001 – 5 S 1006/00 –, NVwZ-RR 2002, 571 und juris, Rn. 23).

40

Hierfür ist aber ausreichend, dass der Bürger erkennen kann, welches Gebiet von der Unterschutzstellung erfasst wird. Für die Wahrung der Anstoßfunktion ist insoweit ausreichend, dass der für den Geltungsbereich der Norm in der Bekanntmachung benutzte Name allgemein geläufig ist. Dabei bedarf es nicht zwingend einer Deckungsgleichheit zwischen Namensbezug und Schutzgebiet. Insoweit kommt auch die Anknüpfung an markante Geländemerkmale wie Straßen, Wasserläufe und Schienenwege in Betracht. Dies gilt gleichermaßen für gebietsbeherrschende Bauwerke, vorhandene Anlagen oder Flurnamen. Dem interessierten Bürger wird bewusst sein, dass sich der genaue Umfang des Schutzgebiets ohnehin nur durch Einsicht in die ausgelegten Unterlagen ermitteln lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984 – 4 C 22.80 –, BVerwGE 69, 344 und juris, Rn. 15 ff.; Beschluss vom 17. Dezember 2004 –, juris, Rn. 7; BGH, Urteil vom 5. März 1981 – III ZR 48/80 –, BRS 38 Nr. 27 und juris, Rn. 10; VGH BW, Urteil vom 5. November 2001, a.a.O., juris, Rn. 23). Die von der Antragsgegnerin gewählte Bezeichnung „S.“ genügt diesen Anforderungen. Aus dieser Bezeichnung wird deutlich, dass es sich bei dem vorgesehenen Geltungsbereich der Verordnung um ein im Außenbereich des Ortsteils M.-E. befindliches Gelände handelt, das sich südlich der Ortslage erstreckt. Durch die Erwähnung der Verwaltung der Antragsgegnerin als zuständiger Unterer Naturschutzbehörde war weiterhin erkennbar, dass der Geltungsbereich der Schutzgebietsverordnung sich auf das Stadtgebiet der Antragsgegnerin beschränkte. Hiernach war der Geltungsbereich der vorgesehenen Verordnung aber in einer Weise eingegrenzt, die möglichen Betroffenen, insbesondere betroffenen Landwirten, verdeutlichte, dass ihre Interessen tangiert sein könnten und ihnen Anlass gab, sich über die genaue Ausdehnung des Gebiets zu informieren.

41

bb) Der Entwurf der Rechtsverordnung bedurfte auch keiner erneuten Auslegung, nachdem nach der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit Änderungen an den geplanten Vorschriften vorgenommen wurden.

42

Zu der Frage, wie bei einer Änderung des Verordnungsentwurfs zu verfahren ist, enthält § 12 Abs. 3 LNatSchG keine Regelung. Indessen wird man aus Sinn und Zweck dieser Vorschrift folgern können, dass in bestimmten Fällen eine erneute Auslegung erforderlich wird. Die Auslegung soll nämlich gewährleisten, dass Betroffene sich zu möglichen Beeinträchtigungen durch die Verordnung äußern können und der Behörde damit das für die von ihr zu treffende Abwägung erforderliche Material an die Hand geben (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2008 – 11 A 5.07 –, NuR 2009, 485 und juris, Rn. 35; BayVGH, Urteil vom 17. Juni 2010 – 14 N 09.229 –, BayVBl. 2011, 18 und juris, Rn. 37). Einer erneuten Auslegung bedarf es daher, wenn durch die Änderung der Verordnung neue Betroffenheiten entstehen, also insbesondere, wenn weitere Grundstücke in das Schutzgebiet einbezogen werden oder wenn sich hinsichtlich der Verordnung in nicht unerheblichem Umfang Veränderungen an ihrem Inhalt ergeben, die zu zusätzlichen Beschränkungen der Betroffenen führen und deren rechtlich geschützte Interessen berühren, ohne dass hierzu bislang die Möglichkeit einer Äußerung bestand (vgl. BayVGH, Urteil vom 17. Juni 2010 – 14 N 09.229 –, BayVBl. 2011, 18 und juris, Rn. 39; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2008 – 11 A 5.07 –, NuR 2009, 485 und juris, Rn. 36; zum Verfahren über die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes: OVG RP, Urteil vom 29. September 2020 – 1 C 10840/19.OVG –, juris, Rn. 71; zum Aufstellungsverfahren des Bebauungsplans: BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2018 – 4 BN 41.17 –, BRS 86, 22 und juris, Rn. 6; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: August 2020, § 4a BauGB, Rn. 20).

43

Die Antragsgegnerin hat aber gegenüber dem ursprünglichen Beteiligungsverfahren keine Änderungen vorgenommen, die zu einer stärkeren Beeinträchtigung Betroffener führen können oder die Konzeption der Rechtsverordnung wesentlich verändern.

44

Vielmehr betreffen die Änderungen im Wesentlichen eine Erweiterung des Katalogs der Freistellungen von den in § 4 der Verordnung umschriebenen Verboten und damit eine Abmilderung der von der Verordnung ausgehenden möglichen Beeinträchtigungen.

45

So wurden etwa in § 5 Abs. 1 LSGV die Freistellungen für Maßnahmen und Handlungen, die zur ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen, erwerbsgärtnerischen und weinbaulichen Bodennutzung erforderlich sind, auch auf das Verbot bezogen, wildwachsende Pflanzen aller Art einzeln oder flächig zu entfernen, zu zerstören, zu verbrennen oder zu schädigen (§ 4 Nr. 10 LSGV). § 5 Abs. 2 LSGV wurde neu eingefügt und entbindet teilweise von dem Verbot, Einfriedungen aller Art zu errichten oder zu erweitern. In § 5 Abs. 6 LSGV wurde zusätzlich eine Freistellung von den Verboten, Neu- und Ausbaumaßnahmen im Straßen- und Wegebau durchzuführen (§ 4 Nr. 6 LSGV) sowie außerhalb der dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Flächen mit Kraftfahrzeugen aller Art zu fahren oder zu parken, für die Unterhaltung von Gewässern dritter Ordnung vorgesehen. § 5 Abs. 9 LSGV sieht eine weitere umfassende Freistellung von den Verboten des § 4 LSGV für bestehende Rechte auf Gewinnung von Eisen und Mangan im Rahmen der bergbaurechtlichen Zulassung des Bergwerkseigentums „Johannes“ vor. Hiernach ist aber gerade nicht erkennbar, dass sich durch die erweiterten Einschränkungen der im Landschaftsschutzgebiet geltenden Verbote nachträglich eine Änderung zu Lasten von Betroffenen ergeben hat. Auch wird nicht deutlich, dass sich die Konzeption der Verordnung durch die erfolgten Anpassungen wesentlich geändert hätte.

46

b) Auch in formaler Hinsicht lässt die Verordnung keine Rechtsfehler erkennen. Sie wurde insbesondere ordnungsgemäß ausgefertigt.

47

aa) Die Ausfertigung erfolgte durch das hierfür zuständige Organ der Antragsgegnerin.

48

Die für den Umweltbereich zuständige Beigeordnete war befugt, die Verordnung auszufertigen. Das Erfordernis der Ausfertigung einer Rechtsverordnung folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip. Dieses verlangt, dass das Ausfertigungsorgan durch die Ausfertigung der Rechtsnorm die Übereinstimmung der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen („Identitätsfunktion, Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion“) bestätigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2018 – 4 BN 34.17 –, Rn. 7 f., OVG RP, Urteil vom 6. Dezember 2017 – 8 C 10973/17.OVG –, juris, Rn. 47).

49

Da sich die entsprechenden, für die Ausfertigung von Bebauungsplänen entwickelten Grundsätze aus dem Rechtsstaatsprinzip ergeben, gelten sie gleichermaßen für Rechtsverordnungen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. August 1993 – 7 NB 1.93 –, NVwZ-RR 1994, 201 und juris, Rn. 2; OVG RP, Urteil vom 26. August 1992 – 10 C 11217/91.OVG –, Urteilsumdruck Bl. 9). In welcher Weise die Verkündung von Rechtsverordnungen im Bereich des Landes Rheinland-Pfalz erfolgt, ist in der Landesverfassung nicht festgelegt. Art. 113 Abs. 3 LV bestimmt hierzu, dass die Verkündung von Rechtsverordnungen durch Gesetz geregelt wird. § 3 Verkündungsgesetz vom 3. Dezember 1973 (GVBl. 1973, 375) sieht für die Verkündung für Rechtsverordnungen kommunaler Gebietskörperschaften vor, dass diese in der für die Bekanntmachung von Satzungen der jeweiligen Gebietskörperschaft festgelegten Form erfolgt. Was die Organzuständigkeit beim Erlass von Rechtsverordnungen angeht, so ist die Rechtsverordnung von demjenigen Organ zu erlassen, dem das Parlament die Rechtssetzungsbefugnis übertragen hat (vgl. für den Bereich des Bundes: BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1994 – 1 BvR 337/92 –, BVerfGE 91, 148 und juris, Rn. 101). Da die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten gemäß § 13 Abs. 6 LNatSchG der Unteren Naturschutzbehörde obliegt und diese Aufgabe gemäß § 2 Abs. 6 Satz 3 LNatSchG von den kreisfreien Städten als Auftragsangelegenheit wahrgenommen wird, bestimmt sich die Zuständigkeit für die Ausfertigung von Rechtsverordnungen nach den kommunal-rechtlichen Vorschriften über die gemeindliche Vertretung in Auftragsangelegenheiten.

50

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 4 GemO Rheinland-Pfalz obliegt dem Bürgermeister die Erfüllung der der Gemeinde gemäß § 2 übertragenen staatlichen Aufgaben. Was die Stellung der Beigeordneten angeht, so sieht § 50 Abs. 3 GemO vor, dass hauptamtlichen Beigeordneten die Leitung angemessener Geschäftsbereiche übertragen werden muss. Nach Satz 3 dieser Vorschrift sind die Beigeordneten in dem ihnen übertragenen Geschäftsbereich Vertreter des Bürgermeisters (ständige Vertreter). Soweit hiernach für die Beigeordneten Geschäftsbereiche gebildet werden, geschieht dies gemäß § 50 Abs. 4 GemO durch den Bürgermeister, der die Leitung der Geschäftsbereiche auf die Beigeordneten überträgt. Nach § 50 Abs. 6 GemO verwalten die Beigeordneten ihren Geschäftsbereich im Rahmen der Beschlüsse des Gemeinderats und der allgemeinen Richtlinien des Bürgermeisters selbstständig. Im Rahmen des ihm übertragenen Geschäftsbereiches nimmt der Beigeordnete auch die Kompetenz zur rechtlichen Außenvertretung der Gemeinde war. Er ist für diesen Bereich in gleicher Weise handlungs- und entscheidungsbefugt wie der Bürgermeister (vgl. Stubenrauch, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, Stand: Juli 2016, § 50 Anm. 3.1.3.4.1). Insoweit steht ihm aber auch die gleiche Befugnis wie dem Bürgermeister im Hinblick auf die Wahrnehmung der Auftragsangelegenheiten zu. Soweit in § 50 Abs. 6 Satz 1 GemO die Rede davon ist, dass die Beigeordneten ihren Geschäftsbereich im Rahmen der Beschlüsse des Gemeinderats selbstständig verwalten, kann dies nur für die Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinde gelten, da der Bereich der staatlichen Auftragsangelegenheiten der unmittelbaren Mitwirkung des Gemeinderates entzogen ist.

51

Durch Geschäftsverteilungsplan vom 8. Dezember 2018 wurden die Bereiche Umwelt, Grün, Energie und Verkehr der Antragsgegnerin im Dezernat V zusammengefasst und der Beigeordneten Eder übertragen. Hiernach war sie als ständige Vertreterin des Oberbürgermeisters auch für den Erlass von Rechtsverordnungen im Bereich des ihrem Dezernat zugeordneten Naturschutzes zuständig. Sie trägt damit auch die Verantwortung für den Inhalt der Verordnung und mögliche Veränderungen im Verfahren, unabhängig davon, dass eine ihrer Mitarbeiterinnen die Änderungen im Dezernat in den Verordnungstext eingearbeitet und die Einwender hinsichtlich der Frage der Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen benachrichtigt hat.

52

bb) Die Ausfertigung der Rechtsverordnung kann auch nicht deshalb als fehlerhaft angesehen werden, weil der Abgrenzungsplan zur Verordnung, auf den in § 1 Satz 1 LSGV als Anlage verwiesen wird, nicht gesondert ausgefertigt wurde.

53

Im Falle der Landschaftsschutzgebietsverordnung der Antragsgegnerin bedurfte es keiner gesonderten Ausfertigung der als Anlage beigefügten Übersichtskarte. Zwar ist im Grundsatz davon auszugehen, dass Karten als Bestandteile einer Verordnung in gleicher Weise auszufertigen sind wie der Verordnungstext. Was die Einbeziehung solcher Pläne angeht, so genügt es allerdings, wenn auf diese im Verordnungstext so eindeutig Bezug genommen wird, dass kein Zweifel an der Identität möglich ist und die Identität des vom Normgeber gewollten und des verkündeten Inhalts damit hinreichend gewährleistet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. August 1993 – 7 NB 7.93 –, NVwZ-RR 1994, 201 und juris, Rn. 2; OVG RP, Urteil vom 26. August 1992 – 10 C 11217/91.OVG –, Bl. 9 des Urteilsumdrucks; VGH BW, Beschluss vom 25. Oktober 1991 – 8 S 1543/91 –, NVwZ-RR 1992, 296 und juris, Rn. 23). Hiernach ist ausreichend, wenn durch eindeutige Angaben oder auch auf andere Weise jeder Zweifel an der Zugehörigkeit des Plans zum Regelwerk ausgeschlossen wird und damit eine Art „gedankliche Schnur“ hergestellt wird (vgl. zur Ausfertigung von Satzungen nach dem BauGB: BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 1991 – 4 NB 26.90 –, BVerwGE 88, 204 und juris, Rn. 12; s.a. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2008 – 11 A 5.07 –, NuR 2009, 485 und juris, Rn. 25). Für die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin ist von einer entsprechenden gedanklichen Verbindung zwischen dem Verordnungstext und der Planzeichnung auszugehen. Einerseits wird in der Verordnung selbst auf den Abgrenzungsplan verwiesen. Andererseits lässt sich die Übereinstimmung des Verordnungstextes mit dem Karteninhalt anhand der ausführlichen Beschreibung des Grenzverlaufs in § 2 Abs. 2 der Verordnung ohne Weiteres nachvollziehen.

54

cc) Die Landschaftsschutzgebietsverordnung erweist sich auch nicht deshalb als formell fehlerhaft, weil der in der Anlage beigefügte Abgrenzungsplan nicht in der im Original vorhandenen Größe im Format DIN-A4 bei der Bekanntmachung im Amtsblatt veröffentlicht wurde, sondern nur in einem etwa halb so groß ausgefallenen Format (etwa DIN-A-5).

55

Die rechtliche Aussage der Kartendarstellung zum Grenzverlauf ist auch angesichts der verkleinerten Darstellung beim Abdruck im Amtsblatt der Antragsgegnerin für die Adressaten der Bekanntmachung deutlich geworden. Soweit der Antragsteller in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung des Niedersächsischen OVG vom 4. Dezember 2018 (– 4 KN 77/16 –, NuR 2019, 269 und juris, Rn. 79) verweist, wonach Karten einer Landschaftsschutzgebietsverordnung als Bestandteil der Verordnung in Originalgröße im amtlichen Verkündungsblatt abzudrucken sind, ist zu berücksichtigen, dass insoweit Besonderheiten des niedersächsischen Landesrechts bestehen. So sieht § 14 Abs. 4 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum BNatSchG (NAGBNatSchG) vom 19. Februar 2010 (GVBl. 2010, 104) vor, dass in der Verordnung der geschützte Teil von Natur und Landschaft und der Geltungsbereich von Vorschriften zeichnerisch in Karten bestimmt werden. Hiernach ist aber nach niedersächsischem Landesrecht grundsätzlich die zeichnerische Darstellung in der Karte maßgeblich für die Bestimmung des Geltungsbereichs von Vorschriften sowie von geschützten Teilen von Natur und Landschaft. Eine derartige grundsätzliche Festlegung auf eine kartografische Darstellung zur Bestimmung der Grenzen eines Landschaftsschutzgebietes kennt das rheinland-pfälzische Recht in § 12 Abs. 3 LNatSchG nicht. Weiter ist zu berücksichtigen, dass von dieser Vorgabe auch in Niedersachsen abgewichen werden kann. So kann auf den Abdruck von Karten etwa verzichtet werden, wenn die Naturschutzbehörde, die die Verordnung erlässt und die Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, eine Ausfertigung der Karten aufbewahren und zu jedermanns kostenloser Einsicht bereithalten (§ 14 Abs. 4 Satz 2 NAGBNatSchG). Außerdem ist in diesem Fall nach Satz 5 der Regelung im Text der Verordnung eine grobe Beschreibung der Örtlichkeiten vorzunehmen. Für die Landschaftsschutzgebietsverordnung der Antragsgegnerin ist der als Anlage beigefügte Abgrenzungsplan jedenfalls nicht allein maßgeblich. Vielmehr wird die Grenzziehung des Gebietes detailliert in § 2 Abs. 2 der Verordnung beschrieben. Insoweit bestand aber keine Notwendigkeit, den Abgrenzungsplan zur eindeutigen Festlegung der Gebietsgrenzen in der Originalgröße abzulichten.

56

2. Die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über das Landschaftsschutzgebiet „S.“ lässt auch von ihrem Inhalt her keine Rechtsfehler erkennen. Sie steht mit höherrangigem Recht im Einklang.

57

a) Die Verordnung verstößt nicht gegen das sich aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip ergebende Bestimmtheitsgebot.

58

aa) Von der inhaltlichen Bestimmtheit einer Norm ist auszugehen, wenn der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Dabei setzt die inhaltliche Bestimmtheit einer Norm nicht voraus, dass sie überhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf. Vielmehr ist dem Bestimmtheitserfordernis dann genügt, wenn diese Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 – 1 BvR 402/87 –, BVerfGE 83, 130 und juris, Rn. 44 f.). Dem verfassungsrechtlich begründeten allgemeinen Bestimmtheitsgebot wird etwa bei Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe dann nicht mehr Rechnung getragen, wenn es wegen der Unbestimmtheit nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch Behörden und Gerichte ausschließen. Aus dem Inhalt der Rechtvorschrift muss sich mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln lassen, was vom Pflichtigen verlangt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1988 – 4 C 19.86 –, NVwZ 1989, 555, 556; OVG RP, Urteil vom 6. Mai 2020 – 8 A 11545/19.OVG –, UPR 2020, 384 und juris, Rn. 59; Nds.OVG, Urteil vom 22. November 2012 – 12 LB 64/11 –, DVBl. 2013, 176 und juris, Rn. 71).

59

bb) Unter Anwendung dieser Kriterien erweist sich die Abgrenzung des Schutzgebiets in § 2 LSGV nicht als zu unbestimmt.

60

Zwar bietet die als Anlage zur Verordnung erstellte Karte wegen ihres Maßstabes und der Breite des Striches für die Beschreibung des Grenzverlaufs insbesondere bei Grundstücken, die nicht vollständig in das Landschaftsschutzgebiet einbezogen sind, nur eine Übersichtsdarstellung, aus der sich der exakte Grenzverlauf nicht trennscharf ermitteln lässt. Indessen wird diese Grenzziehung durch die in der textlichen Beschreibung in § 2 Abs. 2 LSGV benannten Bezugspunkte ohne Weiteres deutlich (vgl. z. B. § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LSGV: Abbiegen der Schutzgebietsgrenze „an der westlichen Seite des Flurstücks 22/1 … nach 146 m von der Stadtgrenze“ und sodann [geradliniger] Verlauf bis zum Feldweg, Flurstück Nr. 92). Anhand dieser Bezugspunkte kann auch genau festgestellt werden, in welchem Umfang die einzelnen Flurstücke in den Geltungsbereich der Landschaftsschutzgebietsverordnung einbezogen worden sind. Insoweit ist auch die Beschreibung, dass Grundstücke „ungefähr in der Hälfte durchschnitten“ werden, nicht konstitutiv für die Grenzziehung. Es handelt sich lediglich um eine der Anschaulichkeit dienende erläuternde Beschreibung. Inwieweit die Aufteilung einzelner Flurstücke dazu führt, dass bei landwirtschaftlicher oder weinbaulicher Tätigkeit praktische Probleme dadurch entstehen, dass ein Teil des Grundstücks der Landschaftsschutzgebietsverordnung unterfällt und der andere Teil uneingeschränkt bewirtschaftet werden kann, betrifft nicht die Bestimmtheit der Rechtsverordnung, sondern die weiter unten zu klärende Frage, ob die Bewirtschaftung der Flächen hierdurch unverhältnismäßig eingeschränkt wird.

61

cc) Auch die in § 5 Abs. 8 LSGV vorgesehene Freistellung, wonach bestehende Veranstaltungen im Sinne des „Wein- und Biertourismus“ sowie neue Formate im Sinne des „Wein- und Biertourismus“, die dem Schutzzweck dieser Verordnung nicht zuwiderlaufen, nicht von näher benannten Verboten erfasst werden sollen, ist hinreichend bestimmt.

62

Zwar lässt der Begriff einer Veranstaltung im Sinne des „Wein- und Biertourismus“ eine erhebliche Breite an Interpretationsmöglichkeiten zu. So wird nicht deutlich, ob sich die Freistellung auf bestimmte Veranstalter beschränkt, ob Veranstaltungen des „Wein- und Biertourismus“ nur solche sind, bei denen Wein oder Bier ausgeschenkt wird oder ob es sich auch um Veranstaltungen handeln kann, die lediglich mit der Produktion von Wein oder Bier in irgendeinem sachlichen Zusammenhang stehen, selbst aber nicht mit dem Genuss von Wein oder Bier verbunden sind. Indessen wird der Begriff aus dem in der Verordnung gebildeten Zusammenhang heraus hinreichend bestimmbar. Die Weite des Begriffes wird nämlich dadurch eingeschränkt, dass auf entsprechende Veranstaltungen in der Vergangenheit verwiesen wird, so dass bei seiner Auslegung an aus den zurückliegenden Jahren tradierte Veranstaltungen angeknüpft werden kann, die zudem in der Umgebung des Schutzgebietes allgemein bekannt sein dürften. Was die Möglichkeit einer Ausweitung dieses Veranstaltungskatalogs in der Zukunft angeht, also neue Formate im Sinne des „Wein- und Biertourismus“, so handelt es sich dementsprechend um Fortentwicklungen oder Anpassungen der bislang bekannten Veranstaltungen.

63

b) Das Landschaftsschutzgebiet „S.“ erweist sich als schutzwürdig i.S.d. § 26 Abs. 1 BNatSchG.

64

aa) Rechtsgrundlage für den Erlass der Landschaftsschutzgebietsverordnung ist § 26 BNatSchG. Nach § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten (Nr. 1), wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft (Nr. 2) oder wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung (Nr. 3) erforderlich ist. Nach § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung der Bedeutung einer natur- und landschaftsverträglichen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft (§ 5 Abs. 1 BNatSchG) nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.

65

bb) Die Schutzwürdigkeit eines Landschaftsschutzgebiets ist gegeben, wenn der Schutzgegenstand die in den gesetzlichen Schutzzweckbestimmungen aufgeführten Tatbestandsmerkmale erfüllt und zur Verwirklichung dieser Schutzziele geeignet ist. Dabei ist jeder der in § 26 Abs. 1 BNatSchG genannten Schutzzwecke für sich genommen bereits in der Lage, die Unterschutzstellung des Gebiets zu rechtfertigen. Gegenstand eines Landschaftsschutzgebiets ist ein flächenhafter Ausschnitt aus der Landschaft. In das Landschaftsschutzgebiet können dabei auch Flächen zwischen einzelnen schutzwürdigen Bereichen sowie Randzonen einbezogen werden. Die Unterschutzstellung setzt daher nicht voraus, dass jedes Grundstück, für sich betrachtet, den Schutzzweck erfüllt. In ein Landschaftsschutzgebiet können auch intensiv land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen einbezogen werden. Dies muss allerdings durch den Schutzzweck gerechtfertigt sein. Dies ist etwa dann der Fall, wenn in einem Schutzgebiet offene, zusammenhängende Grünlandbereiche für das Landschaftsbild erhalten werden sollen oder wenn die Einbeziehung land- oder forstwirtschaftlicher Flächen dem Erhalt von Blickbeziehungen auf schutzwürdige Randflächen dient (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018 – 4 BN 30.17 –, NuR 2018, 488 und juris, Rn. 5 f., 8; Beschluss vom 1. Februar 2007 – 7 BN 1.07 –, juris, Rn. 7; Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 26, Rn. 1, 4; Mühlbauer, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, Naturschutzrecht, 3. Aufl. 2013, § 26, Rn. 3; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, Stand: August 2020, § 26, Rn. 4 f.).

66

cc) Die Antragsgegnerin stellt in § 3 LSGV auf alle in § 26 Abs. 1 genannten Schutzzwecke ab. So wird in § 3 Nr. 1 LSGV die Erhaltung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes und der nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter angesprochen. Hierbei werden einzelne Lebensraumtypen benannt, die von seltenen Tier- und Pflanzenarten benutzt werden. § 3 Nr. 2 LSGV benennt die Entwicklung und Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes als Schutzzweck und führt hierzu einzelne durchzuführende Maßnahmen an. Nach § 3 Nr. 3 dient die Unterschutzstellung der Erhaltung der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter insbesondere der Vernetzung wichtiger Biotopstrukturen. § 3 Nr. 4 LSGV sieht die Erhaltung der siedlungsklimatisch bedeutsamen Funktion als Kalt- und Frischluftentstehungsgebiet vor. Die genannten Schutzgüter knüpfen damit an den in § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG genannten Schutzzwecktatbestand der Erhaltung und Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts an.

67

Nach § 3 Nr. 5 LSGV dient die Unterschutzstellung auch der Erhaltung der gut gegliederten, vielfältigen Landschaft mit ihrer Eigenart und Schönheit, wobei dies dahingehend konkretisiert wird, dass es sich um eine wellige Landschaft mit hohen Kontrasten durch einen Wechsel von landwirtschaftlichen Flächen und Wiesen handele, die mit Hecken und Bäumen durchzogen seien. Zudem stellt § 3 Nr. 6 LSGV auf die Erhaltung der kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft mit charakteristischen Landschaftselementen ab. Mit den beiden letztgenannten Ziffern bezieht sich die Antragsgegnerin auf den Schutzzwecktatbestand des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, wonach die Unterschutzstellung aufgrund der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft erfolgen kann.

68

Schließlich stellt § 3 Nr. 7 LSGV darauf ab, dass der Schutz der Landschaft auch der Erholung der Bevölkerung diene und nimmt damit § 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG in Bezug, der die Unterschutzstellung wegen der besonderen Bedeutung des Gebietes für die Erholung ermöglicht.

69

Dabei basiert die Unterschutzstellung auf einer Empfehlung des Gutachterbüros B. vom Dezember 2012 zur Erfassung schutzwürdiger und schutzbedürftiger Gebiete und Objekte der Antragsgegnerin. Als Schutzgebietsvorschlag Nr. 12 wird die Unterschutzstellung des Bereichs „S.“ als Landschaftsschutzgebiet empfohlen. Das Gebiet zeichne sich durch eine Mischung von tradierten Landnutzungsformen mit vielen eingelagerten Trittsteinbiotopen aus Lösswänden und -böschungen, Hohlwegen, Hecken- und Feldgehölzstrukturen sowie Einzelbäumen und extensiv gepflegten bis brachgefallenen Obstwiesen aus. Dies wird näher dahin konkretisiert, dass sich die Landschaft durch eine Vielzahl unterschiedlicher Erscheinungsformen und Strukturelemente inmitten einer in den Hang eingebetteten Weinbau- und Ackerlandschaft darstelle. Feststellbar seien zum einen natürlich aufgekommene Vegetationsbestände, andererseits aber auch Biotope, die durch Anpflanzungen im Rahmen der Flurbereinigung entstanden seien. Aufgrund der Vielfalt der vorhandenen Strukturelemente und der Hanglage besitze der Bereich auch eine besondere Attraktivität für die Naherholung.

70

Was den Bestand wertvoller Landschaftsbestandteile im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG angeht, so hat der Antragsteller eine besondere Wertigkeit eher nur für am Rand des Landschaftsschutzgebietes gelegene Lebensräume angenommen, die auch als geschützte Landschaftsbestandteile bereits dem Schutzregime des Bundesnaturschutzgesetzes unterlägen. Hierzu gehören die im Nordosten gelegene „Lösswand an der Lochsteig“ und das im südlichen Gebietsteil gelegene Feuchtgebiet „Oberweide“. Indessen hat die Ortsbesichtigung des Senats gezeigt, dass das gesamte Gebiet mit derartigen kleinflächigen Lebensräumen wie Lösshängen, Heckenbereichen, Streuobstwiesen und Baumreihen oder Einzelbäumen durchsetzt ist. Der Senat hat bei seiner Ortsbesichtigung eine Reihe entsprechender, die Weinbergslandschaft auflockernde Strukturen wahrnehmen können, die zwar nicht gesondert unter Schutz stehen, bei denen aber eine Trittsteinfunktion dieser Landschaftselemente nachvollziehbar wurde. Beispielhaft kann hierzu auf die im südwestlichen Bereich näher betrachtete Lösswand verwiesen werden (vgl. Abb. 21 des Gutachtens L.).

71

Wesentliches Kriterium für die Schutzwürdigkeit des gesamten Gebiets ist überdies nach dem bei der Ortsbesichtigung gewonnenen Gesamteindruck das dem Schutzzweck des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatschG unterfallende besondere Landschaftsbild. Was die Beurteilung der Schutzwürdigkeit unter diesem Aspekt angeht, so kommt es hierfür auf die Perspektive des gebildeten, für den Gedanken des Natur- und Landschaftsschutzes aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachters an (vgl. Gellermann, a.a.O., § 26 BNatSchG, Rn. 10; BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1993 – 7 NB 8/92 –, NVwZ-RR 1994, 77 und juris, Rn. 4). Bei dem Gebiet „S.“ handelt es sich um eine vielfältige, durch die schon aufgeführten Landschaftsbestandteile gegliederte, im Wesentlichen aber durch den Weinbau geprägte Landschaft, die ihren besonderen Reiz durch das hängige und wellenförmige Geländeprofil erfährt. Dass es sich insgesamt im Gebiet um eine sich durch ihre besondere Eigenart und Schönheit hervorgehobene Landschaft handelt, wird letztlich auch vom Antragsteller anerkannt.

72

Schließlich konnte in dem Gebiet auch ein für den Vormittag eines Werktages ungewöhnlich hoher Anteil an Spaziergängern und Freizeitsportlern festgestellt werden, was den Erholungswert nach § 26 Abs. 3 BNatSchG exemplarisch bestätigt. Hierfür spricht auch die Lage des Gebiets am Rande des Ballungsraums Rhein-Main.

73

dd) Die Schutzwürdigkeit des Landschaftsschutzgebietes wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die der Verordnung zugrundeliegenden Erhebungsdaten aus der Studie des Büros B. aus dem Jahre 2012 stammen und die Gutachter dabei auf noch weiter zurückliegende Erkenntnisse zurückgriffen.

74

Maßgeblich für die richterliche Kontrolle der Landschaftsschutzgebietsverordnung ist im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Gebietes die Frage, ob das Gebiet zu Recht unter Schutz gestellt wurde. Gegenstand der Rechtskontrolle ist das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, nicht aber die Motivlage derjenigen, die an ihrem Erlass mitgewirkt haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2018 – 4 CN 12.17 –, BVerwGE 164, 16 und juris, Rn. 9). Hiernach bestehen aber keine formalen Anforderungen an die der Unterschutzstellung zugrundeliegende Datenerhebung.

75

Soweit der Hessische VGH in seinem Urteil vom 21. August 2009 darauf abgestellt hat, dass sich in der Planungspraxis die Konvention durchgesetzt habe, Daten einer ökologischen Bestandserfassung bis zu einem Alter von fünf Jahren als aktuell anzusehen und für den Fall, dass kein Nutzungs- und Strukturwandel stattgefunden habe, auch von der Gültigkeit von Daten bei einem Alter von sechs bis sieben Jahren auszugehen (HessVGH, Urteil vom 21. August 2009 – 11 C 318/08.T –, LKRZ 2009, 434 und juris, Rn. 632), betraf dies die Frage einer artenschutzrechtlichen Ausnahmezulassung im Rahmen eines Planfeststellungsbeschlusses. Hierfür war aber im Hinblick auf die Verwirklichung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände maßgeblich, eine Ermittlung und Bestandsaufnahme der im Bereich des Vorhabens vorhandenen Tierarten und ihrer Lebensräume vorzunehmen. Für eine derartige artenschutzrechtliche Bestandsaufnahme bestand aber im vorliegenden Fall kein Anlass. Vielmehr geht es bei der Unterschutzstellung eines Landschaftsschutzgebietes um die Kriterien des Vorhandenseins bestimmter Lebensraumstrukturen und der Bewertung des Landschaftsbildes, die allenfalls einem langfristigen Wandel unterliegen. Insoweit ist aber auch unerheblich, ob bestimmte geschützte Tier- und Pflanzenarten – wie etwa der Steinkauz – im Gebiet tatsächlich vorkommen.

76

ee) Der Annahme der Schutzwürdigkeit des Gebietes steht auch nicht entgegen, dass sich nach Einschätzung des im Auftrag der Jagdgenossenschaft E. tätig gewordenen Gutachters L., auf dessen Gutachten der Antragsteller Bezug nimmt, in der Landschaftsschutzgebietsverordnung als bedeutsam eingeschätzte Landschaftsbestandteile in einem schlechten Erhaltungszustand befänden, da insbesondere die Lösswände entweder nicht gepflegt worden seien oder sich als „überpflegt“ erwiesen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Einwand des Antragstellers lediglich den in § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG umrissenen Schutzzweck, nämlich die Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts betrifft. Die weiteren von der Antragsgegnerin angenommenen Schutzzwecke werden hiervon nicht berührt. Zudem stellt der Schutzzweck der Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes ebenso wie der Begriff der Entwicklung darauf ab, dass die Unterschutzstellung nicht darauf beschränkt ist, den „status quo“ zu erhalten. Vielmehr kann hiermit auch das Ziel verfolgt werden, den Naturzustand zu verbessern. Insoweit kann der Schutz des Gebietes dazu beitragen, einen aus naturschutzfachlichen Gründen erstrebenswerten und in der Vergangenheit bereits vorhandenen Naturzustand und die damit verbundenen Funktionen des Naturhaushaltes erneut zu erreichen. Mit dem Zweck der Entwicklung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes kann auch ein positiver Zustand herbeigeführt werden, der zuvor nicht vorhanden war (vgl. Kerkmann, in: ders. (Hrsg.), Naturschutzrecht in der Praxis, 2. Aufl. 2010, § 5, Rn. 116; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 26, Rn. 8). Hiernach kann aber gerade ein Landschaftsbestandteil, der sich in einem schlechten Pflegezustand befindet, unter Schutz gestellt werden, um einer weiteren Beeinträchtigung vorzubeugen und eine Verbesserung des Zustandes zu bewirken.

77

c) Im Hinblick auf die Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes lässt sich nicht feststellen, dass die Antragsgegnerin das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat.

78

Für die Frage, ob bestimmte Flächen in ein Schutzgebiet einbezogen werden, ergeben sich aus der gesetzlichen Regelung keine konkreten Vorgaben hinsichtlich der Größe oder des Zuschnitts eines Schutzgebietes. Die Ausdehnung des Schutzgebietes richtet sich nach dem Zweck des Schutzes, der erreicht werden soll. Dabei ist der Schutzgegenstand flächenhaft orientiert und bemisst sich nicht nach bestimmten Einzelbestandteilen oder Einzelobjekten. Innerhalb des Gebiets können dabei auch Grundstücke gelegen sein, die sich selbst nicht als schutzwürdig erweisen. Erforderlich ist lediglich, dass sie für den Schutz schutzwürdiger Flächen in irgendeiner Weise von Bedeutung sind, wobei dies auch dem Zweck einer Puffer- oder Randzone dienen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 2018 – 4 CN 12.17 –, BVerwGE 164, 16 und juris, Rn. 14; Beschluss vom 10. Januar 2018 – 4 BN 30.17 –, NuR 2018, 488 und juris, Rn. 5; Gellermann, a.a.O., § 26 BNatSchG, Rn. 4 f.). Bei der Gebietsabgrenzung steht dem Verordnungsgeber dabei ein weites Ermessen zu. In der Praxis bietet sich eine Grenzziehung an äußerlich erkennbaren Landschaftsmerkmalen an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018, a.a.O., juris, Rn. 8; Kerkmann, a.a.O., § 5, Rn. 109; Gellermann, a.a.O., § 26 BNatSchG, Rn. 6). Dass dem Verordnungsgeber bei der Abgrenzung des Schutzgebietes letztlich ein Ermessensspielraum zusteht, stellt auch der baden-württembergische VGH in seinem vom Antragsteller zitierten Urteil vom 18. November 1996 (– 5 S 432/96 –, NVwZ-RR 1998, 99, juris, Rn. 37 ff.) nicht in Frage. So stellt die Entscheidung darauf ab, dass auch schutzwürdige Grundstücke nicht zwingend in den räumlichen Geltungsbereich einer naturschutzrechtlichen Verordnung einbezogen werden müssen. Soweit der VGH in seiner Entscheidung fordert, dass Grundstücke, die in das Schutzgebiet einbezogen werden, auch schützenswert sein müssen, steht diese Rechtsprechung mit der späteren Entscheidung des BVerwG, der sich der Senat anschließt, nicht mehr im Einklang.

79

Was die Gebietsabgrenzung angeht, so führt die Antragsgegnerin aus, dass sie sich dabei an dem Beginn der Hangkante bzw. größeren Höhenunterschieden orientiert hat. Zu dieser Hangkante sei ein Mindestabstand gewählt worden, um mögliche Hallenbauten von Aussiedlerhöfen nicht im Gebiet wahrnehmen zu können und somit die Erholungseignung und das Landschaftsbild nicht zu beeinträchtigen. Insoweit stellt die Antragsgegnerin bei ihrer Gebietsabgrenzung im Wesentlichen auf den in § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG formulierten Schutzzweck ab, die Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Landschaft zu schützen. Dieser für den Gebietsumgriff maßgebliche Gesichtspunkt hat sich durch den bei der Ortsbesichtigung vom Senat gewonnenen Eindruck als sachgerecht erwiesen. So war aus der Hanglage des Schutzgebiets lediglich ein Aussiedlerhof zu erkennen und dies auch nur in einem kleinen Teilbereich des Gebiets. Hiernach wird das Landschaftsbild aber bislang durch solche in angrenzenden Bereichen errichtete bauliche Anlagen nicht durchgreifend beeinträchtigt. Insoweit ist das Bemühen der Antragsgegnerin, diesen Zustand durch die erfolgte Abgrenzung des Gebiets zur Wahrung des Landschaftsbildes beizubehalten, nachvollziehbar.

80

Die Kritik des Antragstellers, die sich letztlich auf das Gutachten des Sachverständigen L. stützt, geht hinsichtlich des Schutzes des Landschaftsbildes im Wesentlichen dahin, dass der Rahmen des Schutzgebietes zu eng gewählt worden sei, da die Schutzwürdigkeit über das Stadtgebiet der Antragsgegnerin hinausgehe. Zudem seien Flächen nicht in das Schutzgebiet einbezogen worden, die hierfür nach der Erhebung von B. vorgesehen gewesen seien. Was eine Erstreckung des Landschaftsschutzgebietes über das Stadtgebiet der Antragsgegnerin hinaus angeht, so fehlt dieser die Zuständigkeit, außerhalb ihres Stadtgebiets gelegene Flächen in das Schutzgebiet einzubeziehen. Die vorgenommene Einschränkung im Norden des Gebiets wird zudem anhand der bei der Abgrenzung maßgeblichen Konzeption der Antragsgegnerin deutlich.

81

d) Entgegen der Auffassung des Antragstellers erweist es sich auch nicht als ermessensfehlerhaft, intensiv landwirtschaftlich genutzte Flächen in den Gebietsumfang des Landschaftsschutzgebietes einzubeziehen.

82

Gegen die Einbeziehung intensiv genutzter land- oder forstwirtschaftlicher Flächen in ein Landschaftsschutzgebiet ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Die Einbeziehung dieser Flächen muss aber durch den Schutzzweck, der mit der Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes verbunden ist, gerechtfertigt sein. Dies kann – wie oben bereits dargelegt – etwa der Fall sein, wenn die Einbeziehung land- oder forstwirtschaftlicher Flächen dem Erhalt von Blickbeziehungen auf schutzwürdige Randflächen dient oder wenn offene zusammenhängende Grünlandbereiche für das Landschaftsbild erhalten werden sollen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018, a.a.O., juris, Rn. 8). Was den Flächenumgriff der Verordnung und die hierbei erfolgte Einbeziehung landwirtschaftlicher Flächen angeht, so sieht der Antragsteller lediglich bestimmte besonders wertvolle Landschaftsbestandteile, die er am Rande des Schutzgebietes verortet, wie Obstwiesen und Lösswände als Bereiche an, auf die sich das Landschaftsschutzgebiet räumlich erstrecken darf. Insoweit stellt er aber lediglich auf solche Gebietsteile ab, die nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes schützenswert sind. Die Landschaftsschutzgebietsverordnung der Antragsgegnerin stellt aber nach dem oben Gesagten gerade auch zu Recht auf den Schutz des Landschaftsbildes im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ab. Dieses ist gerade wesentlich durch die weinbaulichen Flächen geprägt. Insoweit ist dem Antragsteller zuzugestehen, dass die Tätigkeit der Winzer gebietsprägend ist und dass ihre Tätigkeit auch in Zukunft ein wesentlicher Faktor für die Erhaltung des Gebiets sein wird. Dies hindert indessen die Unterschutzstellung landwirtschaftlicher Flächen nicht.

83

e) Dem Gebiet kann auch nicht das erforderliche Schutzbedürfnis abgesprochen werden.

84

Dieses im Merkmal der Erforderlichkeit in § 26 Abs. 1 BNatSchG begründete Kriterium ist dann erfüllt, wenn die Schutzgebietsausweisung vernünftigerweise geboten ist. Dies ist nicht erst dann der Fall, wenn die Schutzgüter, die die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes rechtfertigen, konkret gefährdet sind. Vielmehr reicht hierfür eine abstrakte Gefährdung der gesetzlichen Schutzgüter aus. Hiervon ist auszugehen, wenn ein Schadenseintritt ohne die vorgesehene Unterschutzstellung nicht bloß als entfernte Möglichkeit in Betracht zu ziehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 – 7 CN 1.08 –, NVwZ 2009, 346 und juris, Rn. 30; OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Oktober 2019 – 4 KN 185/17 –, juris, Rn. 73; OVG RP, Urteil vom 6. Mai 2020 – 8 A 11545/9.OVG –, juris, Rn. 72).

85

Im Falle des Landschaftsschutzgebietes „S.“ ist von einer konkreten Gefährdung des Schutzzweckes bezüglich des Landschaftsbildes auszugehen. Insoweit besteht gerade im Hinblick auf die landwirtschaftliche Tätigkeit – wie sich im Anhörungsverfahren gezeigt hat – ein erheblicher Druck, auch Veränderungen zuzulassen, die das Landschaftsbild beeinträchtigen könnten. So kann etwa durch die Unterschutzstellung vermieden werden, dass im Außenbereich privilegierte bauliche Anlagen im Landschaftsschutzgebiet errichtet werden. Zudem besteht auch das Bedürfnis, besonders schutzbedürftige Landschaftsbestandteile vor einer übermäßigen Freizeitnutzung zu schützen und diese Freizeitnutzung im Gebiet, das als Naherholungsgebiet für ein bevölkerungsstarkes Umfeld anzusehen ist, zu lenken.

86

Soweit der Antragsteller darauf verweist, dass ein entsprechendes Schutzbedürfnis nicht bestehe, da die Landschaft gerade wesentlich durch den Weinbau geprägt sei und es von daher naheliege, die weinbauliche Tätigkeit nicht einzuschränken, vermag dies das Schutzbedürfnis daher nicht in Frage zu stellen. Nach Darlegungen im Anhörungsverfahren geht es gerade darum, im Gebiet bislang nicht vorhandene bauliche Nutzungen in Form von Aussiedlungen zu ermöglichen.

87

f) Die von der Antragsgegnerin in § 4 LSGV auf der Grundlage von § 26 Abs. 2 BNatSchG erlassenen Verbote erweisen sich als verhältnismäßig.

88

aa) Nach § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 BNatSchG und nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.

89

Die entsprechenden Verbote müssen in die Rechtsverordnung zur Unterschutzstellung des Landschaftsschutzgebietes aufgenommen werden. Dabei dürfen die Verbote nicht über das hinausgehen, was zur Sicherung des jeweils in Rede stehenden Gebietscharakters oder zum Erreichen des konkreten Schutzzwecks erforderlich ist. Absolute, nur im Wege der naturschutzrechtlichen Befreiung überwindbare Veränderungsverbote kommen allein dann in Betracht, wenn von vornherein feststeht, dass die betroffenen Handlungen mit dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck schlechterdings unvereinbar sind. Ist dies nicht der Fall, so kommt nur ein präventives Verbot in Betracht, mit dem Veränderungen, die geeignet sind, nachteilige Wirkungen hervorzurufen, unter einen Erlaubnisvorbehalt gestellt werden. Eine Erlaubnis ist dann zu erteilen, wenn im konkreten Fall keine Beeinträchtigung des Schutzzweckes zu erwarten ist (vgl. Appel, a.a.O., § 26 BNatSchG, Rn. 24; Mühlbauer, a.a.O., § 26 BNatSchG, Rn. 12; Gellermann, a.a.O., § 26 BNatSchG, Rn. 15; OVG Niedersachsen, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 4 KN 77/16 –, NVwZ-RR 2019, 590 und juris, Rn. 93).

90

Die Antragsgegnerin hat eine Systematik gewählt, bei der sie lediglich repressive Verbote aufstellt, allerdings für diese umfängliche Freistellungen in § 5 LSGV vorsieht; so hat sie nicht zuletzt die landwirtschaftliche und weinbauliche Bodennutzung – auf die Einwendungen des Bauern- und Winzerverbands hin – vom Verbot des Einsatzes chemischer Pflanzen- und Tierbekämpfungsmittel freigestellt, soweit dies der guten fachlichen Praxis entspricht. An einem solchen Vorgehen ist sie nach dem zuvor Gesagten nicht per se gehindert. Es muss nur gewährleistet sein, dass die verbotenen Handlungen, soweit für sie keine Freistellungen vorgesehen sind, den von der Verordnung formulierten Schutzzwecken schlechthin zuwiderlaufen. Die vom Antragsteller gegen dieses Verbotssystem erhobenen Einwände lassen indessen nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin den Rahmen des § 26 Abs. 2 BNatSchG verlassen hätte und dass sich die angeordneten Verbote als unverhältnismäßig erwiesen.

91

Diese rechtliche Beurteilung beruht zum einen auf einer sachgerechten Interpretation der einzelnen Verbotstatbestände sowie der hierzu ergangenen Freistellungsregelungen. Zum anderen ist hervorzuheben, dass sich die entsprechende rechtliche Beurteilung auf die aktuelle Situation und derzeit bereits absehbare zukünftige Entwicklungen beschränkt. Sollte es indessen in Zukunft zu neuen rechtlichen Rahmenbedingungen oder zu veränderten tatsächlichen Verhältnissen kommen – etwa im Hinblick auf die Notwendigkeit, bei der landwirtschaftlichen Tätigkeit auf ein wesentlich geändertes klimatisches oder wirtschaftliches Umfeld zu reagieren – so kann sich hieraus auch hinsichtlich des Verbotsregimes der Verordnung ein entsprechender Anpassungsbedarf ergeben, sofern dieser neuerlichen Entwicklung nicht im Wege einer Befreiung nach § 6 LSGV Rechnung getragen werden kann.

92

bb) Was das Verbot des § 4 Nr. 1 LSGV angeht, bauliche Anlagen aller Art zu errichten oder zu ändern, so stellt die Antragsgegnerin hiermit insbesondere auch auf den Schutz des Landschaftsbildes ab und strebt die „Erhaltung der gut gegliederten Landschaft“ an. Auch unter besonderer Berücksichtigung einer natur- und landschaftsverträglichen Landwirtschaft nach § 5 BNatSchG ist ein entsprechendes absolutes Verbot gerechtfertigt, da auch privilegierte landwirtschaftliche Vorhaben geeignet sind, das Landschaftsbild erheblich zu beeinträchtigen und damit dem Schutzzweck zuwiderzulaufen. Soweit der Antragsteller auf eine sich möglicherweise zukünftig ergebende Notwendigkeit des Einsatzes von Kulturschutzeinrichtungen etwa gegen Hagelschlag verweist, hat die mündliche Verhandlung gezeigt, dass hierzu im Weinbau nicht zwingend die Errichtung baulicher Anlagen erforderlich ist. Vielmehr reichen hierfür an den Rebzeilen angebrachte Schutzvorkehrungen aus, die im Gebiet zulässig sind. Soweit der Antragsteller auf das Vorhandensein von Weinbergshäuschen im Schutzgebiet verweist, ist einerseits zu berücksichtigen, dass diese bereits vor Unterschutzstellung des Gebietes vorhanden waren. Zum anderen handelt es sich um Anlagen, die an der vom Schutzumfang erfassten kulturhistorischen Entwicklung des Gebietes teilhaben.

93

Eine abweichende Betrachtung kann auch nicht dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 04. Dezember 2018 (Az.: 4 KN 77/16 – NuR 2019, 269 und juris, Rn. 102f.) entnommen werden. Hierin hatte das Oberverwaltungsgericht zwar ein absolutes Bauverbot für unwirksam angesehen. Dabei hatte es jedoch hervorgehoben, dass das Gebiet von Landes- und Kreisstraßen durchzogen werde, bereits bebaute Grundstücke aufweise und an vielen Stellen unmittelbar an Siedlungen grenze. Demgegenüber weist das Landschaftsschutzgebiet der Antragsgegnerin keine solchen Strukturen auf. Das Gebiet weist bislang weder öffentliche Straßen noch landwirtschaftliche Aussiedlungen oder andere Wohn- oder Betriebsgebäude auf. Zudem rückt es gerade vom Ortsrand ab. Überdies umfasste das niedersächsische Gebiet eine Fläche von 24.000 ha, während das hier zu beurteilende Schutzgebiet lediglich 132 ha erreicht.

94

Das Verbot, im Geltungsbereich der Schutzgebietsverordnung bauliche Anlagen zu errichten, schränkt auch die Möglichkeit, zur Betriebserweiterung in den Außenbereich auszusiedeln, nicht unverhältnismäßig ein. Vielmehr stehen hierfür - gerade auch aufgrund des Abrückens der Gebietsgrenze von der Ortsbebauung nach Süden – ausreichend Flächen zur Verfügung.

95

Soweit der Antragsteller darauf verweist, dass bauliche Anlagen im Rahmen der weinbaulichen Nutzung bei rücksichtsvoller Standortwahl, behutsamem Flächenverbrauch sowie schonender Gestaltung des Vorhabens zulässig sein können (unter Verweis auf Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand: Juli 2020, § 26, Rn. 38), ist zu berücksichtigen, dass dies nicht bedeutet, dass bauliche Anlagen, die diese Kriterien einhalten, immer in Landschaftsschutzgebieten zulässig sein müssen. Vielmehr ist die Aussage so zu verstehen, dass allenfalls bauliche Anlagen, die die entsprechenden Merkmale aufweisen und die auch im Übrigen gebietsverträglich sind, in einem Landschaftsschutzgebiet errichtet werden können.

96

cc) Die Rüge des Antragstellers, die für die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd in § 5 Abs. 4 LSGV vorgesehene Freistellung erfasse die Verbote, Hunde abseits der Wege laufen zu lassen (§ 4 Nr. 22 LSGV) sowie Wege zu verlassen (§ 4 Nr. 23 LSGV), nicht und sei deshalb in sich unstimmig und nicht praktikabel, verfängt ebenfalls nicht. Sowohl die Freistellungsregelung als auch die zitierten Verbotsnormen sind vielmehr nach ihrem Sinn und Zweck auszulegen.

97

Soweit in § 5 Abs. 4 LSGV von dem in § 4 Nr. 11 LSGV angeordneten Verbot wildlebenden Tieren nachzustellen, eine Freistellung für die ordnungsgemäße Ausübung der Jagd vorgesehen ist, sind hiervon alle Handlungen erfasst, die zur Bejagung des jeweiligen Tieres erforderlich sind. Hierzu gehört es auch, in diesem Falle die Wege zu verlassen und gegebenenfalls Hunde im Gebiet frei laufen zu lassen. Umgekehrt sind die Verbote des § 4 Nrn. 22 und 23 LSGV ersichtlich dahin zu verstehen, dass sie auf die Nutzung des Gebietes durch Erholungssuchende ausgerichtet sind und daher die ordnungsgemäße Jagdausübung nicht erfassen.

98

dd) Auch die Freistellung, die in § 5 Abs. 1 LSGV für die ordnungsgemäße landwirtschaftliche, erwerbsgärtnerische und weinbauliche Bodennutzung vorgesehen ist, erweist sich nicht als in sich widersprüchlich. Nach Auffassung des Antragstellers stelle sich ein umfassendes Verbot der Veränderung der Bodengestalt im Rahmen der weinbaulichen Nutzung als unverhältnismäßig dar, da ein Verstoß gegen die Schutzzwecke bei der Beschränkung auf eine bestimmte Intensität nicht zu erwarten sei. Derartige Veränderungen der Bodengestalt sind aber gerade von dem Freistellungstatbestand erfasst, soweit sie sich im Rahmen der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen oder weinbaulichen Bodennutzung als erforderlich erweisen. So nimmt § 5 Abs. 1 LSGV auch Arbeiten, die der Erhaltung der Geländegestaltung dienen oder die beim Kulturartenwechsel notwendig sind, in den Freistellungstatbestand auf. Insoweit lässt die Verordnung entsprechende notwendige Veränderungen der Geländegestalt zu. Dass weitergehende Veränderungen erforderlich werden könnten, ist indessen nicht ersichtlich.

99

ee) Soweit der Antragsteller entsprechende Bedenken im Hinblick auf das Verbot hegt, Material- und Abfalllagerplätze anzulegen, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Das Verbot des § 4 Nr. 4 LSGV ist darauf ausgerichtet, eine illegale Abfallentsorgung zu verhindern und die Inanspruchnahme von Flächen zu vermeiden, die zweckgerichtet der Lagerung sonstiger Gegenstände dienen sollen. Die vom Antragsteller beispielhaft benannte Lagerung von Weinbergspfählen beim Kulturartenwechsel ist hingegen, soweit sie hierfür für einen vorübergehenden Zeitraum erforderlich ist, Teil der nach § 5 Abs. 1 LSGV zugelassenen Tätigkeiten im Rahmen der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen und weinbaulichen Bodennutzung.

100

ff) Auch für die Errichtung von Zäunen zum Schutz der Kulturen im Rahmen der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen und weinbaulichen Bodennutzung findet sich in der Verordnung eine hinreichende Freistellung. Der Antragsteller stellt in diesem Zusammenhang darauf ab, dass entsprechende Einfriedungen entlang besucherintensiver Wegbeziehungen erforderlich werden könnten. § 5 Abs. 2 LSGV sieht eine Freistellung von dem in § 4 Nr. 13 LSGV ergangenen Verbot, Einfriedungen aller Art zu errichten und zu erweitern, für temporär aufgestellte Zäune vor, die sich etwa als Verbissschutz bei Neupflanzungen im Rahmen der ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen, erwerbsgärtnerischen und weinbaulichen Nutzung gemäß der guten fachlichen Praxis als erforderlich erweisen. Dieser Freistellungstatbestand ist exemplarisch formuliert, so dass er auch andere Anwendungsfälle erfasst, in denen Beeinträchtigungen von landwirtschaftlichen oder weinbaulichen Anpflanzungen oder Erzeugnissen durch nicht dauerhaft aufgestellte Zäune vermieden werden können. Insoweit gilt die entsprechende Freistellung etwa auch dann, wenn die Kulturen an stark frequentierten Wegen zur Zeit der Ernte oder der Weinlese vor dem Betreten durch Passanten geschützt werden sollen. Hinzu kommt, dass der Freistellungstatbestand die Errichtung von Zäunen für die Dauer der Beeinträchtigung und damit auch über einen längeren Zeitraum zulässt.

101

gg) Schließlich ist nicht erkennbar, dass sich die in § 4 Nr. 8 und § 4 Nr. 10 LSGV angeordneten Verbote, Leitungen über oder unter der Erdoberfläche zu verlegen bzw. wildwachsende Pflanzen zu entfernen, zu zerstören, zu verbrennen oder zu schädigen, im Hinblick auf die Unterhaltung vorhandener Ver- und Entsorgungsleitungen bzw. im Hinblick auf die Verlegung eines Bewässerungssystems im Rahmen der landwirtschaftlichen oder weinbaulichen Nutzung als unverhältnismäßig erweisen würde.

102

§ 5 Abs. 7 LSGV eröffnet für die Unterhaltung von Ver- und Entsorgungsleitungen eine Freistellung von dem Verbot des § 4 Nr. 8 LSGV, Leitungen aller Art zu errichten oder zu verlegen. Hiermit werden aber alle Maßnahmen und Handlungen zugelassen, die zur ordnungsgemäßen Unterhaltung vorhandener Ver- und Entsorgungseinrichtungen, Fernmeldeanlagen und -leitungen erforderlich sind. Zu den zugelassenen Handlungen in diesem Zusammenhang gehören daher auch der hierfür erforderliche Rückschnitt oder die Entfernung von die Freileitungen gefährdenden Bäumen und Sträuchern. Dass im Schutzgebiet die Notwendigkeit der Neuverlegung von öffentlichen Ver- oder Entsorgungsleitungen bestehen könnte, ist indessen nach dem Beteiligungsverfahren der Träger öffentlicher Belange nicht ersichtlich.

103

Was die Frage einer möglichen Bewässerung landwirtschaftlicher und weinbaulich genutzter Flächen angeht, so sieht § 5 Abs. 1 LSGV ausdrücklich eine Freistellung von § 4 Nr. 8 LSGV für Handlungen vor, die zur ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen, erwerbsgärtnerischen und weinbaulichen Bodennutzung gemäß der guten fachlichen Praxis erforderlich sind. Die entsprechende Freistellung wird dabei über die reine Bodennutzung auch dahingehend ausgedehnt, dass dem biologisch-technischen Fortschritt Rechnung getragen werden darf. Insoweit ist auch eine im Rahmen des Klimawandels erforderlich werdende Leitungsverlegung zur Bewässerung der Rebflächen von diesem Freistellungstatbestand erfasst.

104

hh) Soweit der Antragsteller im Hinblick auf die Freistellung der landwirtschaftlichen Tätigkeit die Beschränkung auf Maßnahmen und Handlungen, die zur ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen, erwerbsgärtnerischen und weinbaulichen Bodennutzung gemäß der guten fachlichen Praxis erforderlich seien, als zu eng gefasst ansieht, vermag er hiermit ebenfalls nicht durchzudringen.

105

Das von ihm zitierte Kriterium ist nach § 26 Abs. 2 BNatSchG bei der Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes besonders zu berücksichtigen, weshalb sich die Behörde hiermit auseinandersetzen muss (vgl. Kerkmann, a.a.O., § 5, Rn. 127). Die Berücksichtigung dieses Gesichtspunkts hat in erster Linie im Rahmen der nach § 2 Abs. 3 BNatSchG durchzuführenden Abwägung zu erfolgen (vgl. Heugel, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 5 BNatSchG, Rn. 10). Welche Maßstäbe für die Grundsätze der guten fachlichen Praxis bei der landwirtschaftlichen Nutzung zu berücksichtigen sind, ist in § 5 Abs. 2 BNatSchG näher definiert, so dass hieraus Anhaltspunkte für die Auslegung des Begriffs der guten fachlichen Praxis entnommen werden können. Insoweit hatte aber die Antragsgegnerin nur die ordnungsgemäße landwirtschaftliche, erwerbsgärtnerische und weinbauliche Bodennutzung gemäß der guten fachlichen Praxis mit besonderem Gewicht in ihre Abwägung einzustellen und konnte daher mit Blick auf die zulässige landwirtschaftliche Nutzung nach diesem Kriterium differenzieren.

106

ii) Soweit der Antragsteller es als unverhältnismäßig ansieht, dass einzelne landwirtschaftlich bewirtschaftete Grundstücke nur teilweise in das Landschaftsschutzgebiet einbezogen worden seien, vermag dieser Einwand ebenfalls nicht zu überzeugen. Selbst wenn es in der praktischen Handhabung zu Schwierigkeiten führen kann, im Rahmen einer landwirtschaftlichen Tätigkeit exakt zwischen dem Bereich zu differenzieren, der unter Schutz gestellt ist und dem Bereich, der sich außerhalb des Schutzgebietes befindet, so trägt diese Aufteilung doch gerade dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung. Soweit ein Grundstück nicht vollständig zur Wahrung der Schutzzwecke in das Schutzgebiet einbezogen werden muss, ermöglicht dies dem Landwirt wenigstens einen Teil des Flurstücks ohne Beeinträchtigungen zu nutzen. Insoweit ist die Belastung des Einzelnen aber geringer als bei einer vollständigen Einbeziehung des Grundstücks, selbst wenn man die damit verbundenen praktischen Probleme in die Betrachtung einbezieht. Dies gilt umso mehr, als die tägliche Wirtschaftsweise des Landwirts in beiden Bereichen gleichermaßen zulässig ist.

107

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

108

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 ff. ZPO.

109

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss

110

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30.000,00 € festgesetzt (§§ 63, 52 Abs. 1 GKG).