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Gericht:VG Neustadt (Weinstraße) 4. Kammer
Entscheidungsdatum:09.10.2020
Aktenzeichen:4 K 220/20.NW
ECLI:ECLI:DE:VGNEUST:2020:1009.4K220.20.NW.00
Dokumenttyp:Urteil
Quelle:juris Logo
Normen:Nr 4.1.1.1 Buchst f UmwMinGebV RP 2006 vom 28.11.2018, § 10ff BImSchG, § 16 Abs 2 BImSchG, § 19 BImSchG, § 4 BImSchG ... mehr

Verwaltungsgebühr für eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung

Leitsatz

Nr. 4.1.1.1 Buchst. f) der Anlage zu § 2 Absatz 1 der Landesverordnung über Gebühren im Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz Rheinland-Pfalz in der durch Landesverordnung vom 28. November 2018 (GVBl. vom 14. Dezember 2018, S. 405) (juris: UmwMinGebV RP 2006) geänderten Fassung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.(Rn.34)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Verwaltungsgebühr für eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung.

2

Sie beantragte am 16. März 2018 beim Beklagten eine Änderungsgenehmigung nach § 16 Abs. 2 BImSchG zur Modernisierung des Müllheizkraftwerks L... (MHKW L...), wobei die voraussichtlichen Errichtungskosten 65.300.000,- € betrugen. In der Folge hörte der Beklagte verschiedene Fachbehörden zu dem Vorhaben an und machte nach einer allgemeinen Vorprüfung am 9. April 2018 bekannt, dass keine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt wird. Am 15. August 2018 erteilte er der Klägerin die immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung zur Modernisierung des MHKW L.... Die Klägerin legte gegen diese Genehmigung Widerspruch ein, dem der Beklagte abhalf, indem er unter dem 24. September 2018 eine korrigierte Genehmigung erließ.

3

Für dieses immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren forderte der Beklagte von der Klägerin mit Kostenbescheid vom 20. Dezember 2018 eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 195.178,60 € und Auslagen in Höhe von 1.383,45 € an. Gegen diesen Kostenbescheid legte die Klägerin am 17. Januar 2019 Widerspruch ein.

4

Gestützt war die Verwaltungsgebühr in Höhe von 195.178,60 € auf Nr. 4.1.1.1 der Anlage zu § 2 Absatz 1 der Landesverordnung über Gebühren im Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz Rheinland-Pfalz (Besonderes Gebührenverzeichnis) vom 20. April 2006 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz - GVBl. - S. 165) in der Fassung vom 1. Dezember 2010 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz S. 524) - Besonderes Gebührenverzeichnis 2006 -, die einen Gebührenrahmen von 265,75 € bis 797.600,00 € eröffnete.

5

Diese Vorschrift hatte das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 30. Mai 2018 (Az. 1 BvR 45/15) für mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes - GG - unvereinbar erklärt und festgelegt, dass ihre Nichtigkeit eintritt, wenn sie nicht bis zum 31. Dezember 2018 durch eine verfassungsmäßige Neuregelung ersetzt wird. Im Hinblick darauf erhielt Nr. 4.1.1.1 durch Landesverordnung vom 28. November 2018 (GVBl. vom 14. Dezember 2018, S. 405) eine neue Fassung, wonach sich die Verwaltungsgebühr für Genehmigungen nach § 4 BImSchG und Änderungsgenehmigungen nach § 16 BImSchG aus dem Produkt der Errichtungskosten und einem (degressiven) Faktor errechnet. So sieht Ziffer 4.1.1.1 Buchst. f) Besonderes Gebührenverzeichnis für Anlagen mit Errichtungskosten über 50 Mio. € einen Sockelbetrag von 180.250,00 € zuzüglich 0,2 v.H. der 50 Mio. € übersteigenden Errichtungskosten vor.

6

Auf dieser rechtlichen Grundlage erließ der Beklagte am 12. März 2019 einen neuen Kostenbescheid, mit dem er für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren zur Modernisierung des MHKW L... von der Klägerin eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 210.850,00 € und Auslagen von 1.383,45 € anforderte.

7

Die Klägerin legte auch gegen diesen Kostenbescheid Widerspruch ein, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2020, der Klägerin zugestellt am 29. Januar 2020, als unbegründet zurückwies.

8

Die Klägerin hat daraufhin am 24. Februar 2020 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt:

9

Dem angefochtenen Gebührenbescheid fehle die erforderliche Grundlage, weil Ziff. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis unwirksam sei. Diese Vorschrift verstoße gegen § 3 LGebG als höherrangiges einfach-gesetzliches Recht und sei auch mit verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Gebührenerhebung (Äquivalenzprinzip), dem Grundsatz der Normenklarheit aus Art. 20 Abs. 1 GG und dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

10

Die Bemessungsgrundlage in Ziff. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis trage dem Kostendeckungsprinzip nicht Rechnung und verstoße bereits aus diesem Grund gegen § 3 LGebG sowie in der Folge gegen § 2 Abs. 2 LGebG. Gemäß dem gebührenrechtlichen Grundsatz des § 3 LGebG seien Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe. Jede den Gebührengrundsatz aus § 3 LGebG konkretisierende Gebührenvorschrift müsse das Kostendeckungsprinzip bei der Bemessung von Gebührensätzen berücksichtigen. Dieser Gebührengrundsatz erfülle damit die Anforderungen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach bei Gebühren für staatliche Leistungen stets auch die tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Leistung in den Blick zu nehmen seien. Wesensmerkmal der Verwaltungsgebühr sei in Abgrenzung zur Steuer ihre Festsetzung wegen einer behördlichen Leistung gegenüber dem Leistungsempfänger. Das Prinzip der Kostendeckung, wie es auch in den §§ 3 und 9 Abs. 1 LGebG als Grundsatz zur Gebührenerhebung vorgesehen sei, besage, dass die Gebühr nach ihrem Wesenskern dazu diene, den bei der Behörde entstandenen Aufwand abzugelten. Zwar dürfe darüber hinaus auch der für den Leistungsempfänger mit der Entscheidung verbundene Wert im Sinne einer „Äquivalenz" zwischen behördlicher Leistung und (wirtschaftlichem) Interesse für den Empfänger zur Grundlage der Gebührenbemessung gemacht werden. Daher sei auch ein höherer Betrag als der konkrete Kostenaufwand möglich. Da jedoch das Kostendeckungsprinzip die wesentliche Eigenart der Gebühr ausmache, dürfe ihre Erhebung trotz der grundsätzlich zulässigen Möglichkeit einer „Überdeckung" der Kosten nicht von vornherein ohne jeden Bezug zu den tatsächlichen Kosten erfolgen, die der Behörde aufgrund der Leistung entstünden. Dies gelte insbesondere, sofern die ausgelösten Gebühren aufgrund der anzuwendenden Bemessungsgrundlage gleichsam zwangsläufig mit einer Überdeckung der tatsächlichen Kosten einhergingen. Auch nach der obergerichtlichen Rechtsprechung für das Land Rheinland-Pfalz finde das Kostendeckungsprinzip in § 3 LGebG einen greifbaren Anknüpfungspunkt und werde verletzt, wenn das Gebührenaufkommen die Gesamtkosten der behördlichen Leistung „schwerwiegend und nachhaltig" übersteige. Die Berücksichtigung des Kostendeckungsprinzips i. S. d. § 3 LGebG erfordere hiernach eine entsprechende Ausgestaltung des Besonderen Gebührenverzeichnisses. Dort müsse das Kostendeckungsprinzip zumindest insoweit angelegt sein, dass die Behörde bei der Festsetzung einer Gebühr in die Lage versetzt werde, auch Gesichtspunkte des Kostendeckungsprinzips im Einzelfall zu berücksichtigen.

11

Die Bemessungsgrundlagen in Ziff. 4.1.1. und insbesondere in Ziff. 4.1.1.1. des Besonderen Gebührenverzeichnisses werde diesen Anforderungen zur Berücksichtigung des Kostendeckungszwecks nicht in ausreichendem Maße gerecht. Die Festsetzung der Gebühr erfolge alleine auf Grundlage des wirtschaftlichen Werts in Form der Errichtungskosten und damit völlig unabhängig vom tatsächlichen Aufwand der Behörde. Eine solche reine Wertgebühr ohne die Möglichkeit, den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen, verstoße gegen gebührenrechtliche Anforderungen in Form des Kostendeckungsprinzips.

12

Die Ausgestaltung der Ziff. 4.1.1.1. des Besonderes Gebührenverzeichnisses führe dazu, dass bei den hier in Rede stehenden Genehmigungen i. S. d. § 4 BImSchG die Gebühren die Gesamtheit der tatsächlichen Aufwendungen der Behörde im Regelfall überschritten. Bei Anlagen, welche einer Genehmigung nach § 4 BImSchG bedürften, existiere eine besonders hohe Variationsbreite bei den Errichtungskosten. Die Ausgestaltung der Gebührenberechnung würde daher das Kostendeckungsprinzip nur dann sachgerecht abbilden, wenn die Errichtungskosten - zumindest annähernd - proportional zu dem für die Erteilung einer Genehmigung ausgelösten Verwaltungsaufwand wären. Bei Anlagen, die nach § 4 BlmSchG einer Genehmigung bedürften, fehle es an diesem Proportionalitätszusammenhang jedoch weitgehend. Insbesondere entfernten sich Zeitaufwand und Gebührenhöhe tendenziell immer weiter, je höher die Kosten der Anlagenerrichtung stiegen. Eine Korrelation zwischen Errichtungskosten und Verwaltungsaufwand bestehe nicht. Für Anlagen ab einer bestimmten Höhe der Errichtungskosten folge gleichsam zwangsläufig eine „Überdeckung" des Verwaltungsaufwands aus den gewählten anteiligen Verwaltungsgebühren an den Errichtungskosten. So übersteige auch im vorliegenden Fall die festgesetzte Gebühr den Kostenaufwand des Beklagten um mehr als das 41-fache.

13

Eine solche Überdeckung könne mit Blick auf den Grundsatz der Kostendeckung durch Vergünstigungsregelungen im Falle eines geringeren Prüfungsaufwands im Einzelfall ohne Weiteres begegnet werden. Dass Ziff. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis keine solche Vergünstigungsregelung vorsehe, verstoße gegen das Kostendeckungsprinzip. Zudem führe die mangelnde Differenzierung in Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses bei den unterschiedlichen Genehmigungsverfahren nach §§ 4, 16 sowie 16a BImSchG im Hinblick auf deren unterschiedlichen Verwaltungsaufwand zu einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG.

14

Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses verstoße auch gegen das Äquivalenzprinzip als weitere gebührenrechtliche Anforderung, die allgemeine Handlungsfreiheit i. S. d. Art. 2 Abs. 1 GG und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz i S. d. Art. 3 Abs. 1 GG.

15

Das Äquivalenzprinzip, das ebenfalls in § 3 LGebG verankert sei, fordere als Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, dass zwischen der Gebührenhöhe und dem (wirtschaftlichen) Mehrwert für den Gebührenschuldner kein grobes Missverhältnis bestehe. Der Entgeltcharakter der Gebühr müsse dadurch gewahrt bleiben, dass diese sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes lösen dürfe. Ein grobes Missverhältnis sei dann anzunehmen, wenn sich die Gebührenhöhe von dem Verwaltungsaufwand der Behörde und auch von dem für den Adressaten der behördlichen Leistung ergebenden Wert dergestalt entferne, dass sie eine gedankliche Verbindung zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken nicht mehr gewährleisten könne. Diesen beiden Anforderungen werde die Rechtsgrundlage für die Gebührenbemessung in Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses schon deshalb nicht gerecht, weil der unterschiedliche Verwaltungsaufwand für die verschiedenen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen keine Berücksichtigung finde. Zudem ergäben sich bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen mit hohen Errichtungskosten systemisch extreme Disparitäten zwischen Gebührenhöhe und Verwaltungsaufwand. Dies zeige sowohl das vorliegende Verfahren, in dem die Verwaltungsgebühr den Verwaltungsaufwand um das 41-fache übersteige, als auch ein Vergleich mit den entsprechenden Regelungen in Baden-Württemberg und Sachsen, die im Falle hoher Errichtungskosten wesentlich niedrigere Gebühren festlegten.

16

Änderungsgenehmigungen i. S. d. §§ 16 und 16a BImSchG sowie Genehmigungen im vereinfachten Genehmigungsverfahren i. S. d. § 19 BImSchG verursachten regelmäßig wegen verringerter Verfahrensanforderungen einen geringeren Verwaltungsaufwand. Die ausnahmslos gleiche Gebührenhöhe wie bei Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG führe bei Genehmigungsverfahren, die jedenfalls regelmäßig mit einem geringeren Verwaltungsaufwand verbunden seien, zu groben Missverhältnissen. Die Regelung in Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses sei folglich sowohl mit Blick auf den Umgang mit den Kosten im vereinfachten Genehmigungsverfahren und bei der Änderungsgenehmigung als auch bei den Gebühren für Genehmigungen im vollständigen Genehmigungsverfahren nicht mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. In Zusammenschau mit der Überdeckung des tatsächlichen Verwaltungsaufwands im vorliegenden Fall um das 41-fache lege dies den Schluss nahe, dass die Gebührenbemessungsvorschrift einer wirtschaftlichen Abschöpfung bei Gelegenheit der Gebührenerhebung im Verwaltungsverfahren diene, was auch einen Verstoß gegen verfassungsrechtliche Gebührenmaßstäbe aus dem Finanzverfassungsrecht i. S. d. Art. 104 a ff. GG erkennen lasse.

17

Eine im Einzelfall übermäßige Kostenbelastung ergebe sich auch aufgrund der zum Maßstab erhobenen „Errichtungskosten" für die Anlage. Die Heranziehung der Errichtungskosten führe zu besonders hohen Werten, verglichen mit sonstigen Gebührenbemessungsvorschriften für die Zulassung vergleichbarer Anlagen. In den Errichtungskosten seien sämtliche Kosten enthalten, die im Zusammenhang mit der Herstellung der Anlage beim Anlagenbetreiber anfielen. Der wirtschaftliche Wert der Anlage werde hierdurch übermäßig abgebildet. Dies zeige ein Vergleich mit dem Rohbauwert, der den Gebühren für die Erteilung bauaufsichtlicher Genehmigungen zugrunde gelegt werde und der deutlich geringer sei als die gesamten Errichtungskosten.

18

Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses verstoße zudem auch insoweit gegen das Äquivalenzprinzip, wie die auf die Errichtungskosten anfallende Umsatzsteuer gemäß „Anmerkung 2" zu Ziff. 4.1.1.1 zwingend anzurechnen sei. Bei nahezu sämtlichen Anlagenbetreibern, die immissionsschutzrechtliche Anlagen zur Genehmigung stellten, wirke sich nämlich die Umsatzsteuer auf den wirtschaftlichen Wert der Anlage nicht aus.

19

Das grundsätzlich zulässige Ziel einer Verhaltenslenkung durch die Verwaltungsgebühr scheide vorliegend aus, weil in der Ausgestaltung der Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses keine Verhaltenssteuerung mit dem Ziel der Umweltrelevanz erfolge.

20

Der Gebührenregelung in Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses mangele es ferner an der verfassungsrechtlich erforderlichen Normenklarheit. Nach dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Normenklarheit sei zu fordern, dass der Gebührenschuldner erkennen könne, inwiefern eine Gebühr dazu diene, bestimmte Gebührenzwecke zu erfüllen. Jedenfalls im Wege der Auslegung müsse es möglich sein, Klarheit darüber zu gewinnen, welche Kosten einer öffentlichen Leistung, welche hiermit verbundenen Vorteile und welche sonstigen Gesichtspunkte (z.B. Verhaltenslenkung) in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen seien. Dementsprechend ergäben sich vorliegend erhebliche Defizite, die zu einem Verstoß gegen die Normenklarheit führten, daraus, dass eine Kalkulation, die die Wahrung des Äquivalenzprinzips überprüfbar machen würde, für die besonders hohen Kosten nach Ziff. 4.1.1.1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses offensichtlich nicht erfolgt sei. Zudem müsse auf der Grundlage des Äquivalenzprinzips auch eine wenigstens rudimentäre Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands der jeweiligen Behörden erfolgen. Aus den für sie zugänglichen Materialien zu den jüngsten Änderungen des Besonderen Gebührenverzeichnisses seien solche, den tatsächlichen Verwaltungsaufwand hinreichend abbildenden und bewertenden Kalkulationen nicht zu entnehmen. Der pauschale Hinweis in der Begründung des Verordnungsentwurfs, die Berechnungsgrößen seien so gewählt worden, dass sich die Gebührenhöhen „im Einzelfall innerhalb des bundesweit üblichen Rahmens bewegten, sei keine hinreichend klare und damit ausreichende Begründung des Gebührenzwecks. Die Begründung begnüge sich ferner mit dem knappen Hinweis, die über den zur Kostendeckung der Verwaltung erforderlichen Betrag hinausgehende „proportionale Staffelung nach den Errichtungskosten diene einer angemessenen Abschöpfung des wirtschaftlichen Wertes nach dem Äquivalenzprinzip“. Dieser allgemein gehaltene Hinweis lasse lediglich erkennen, dass regelmäßig höhere als die den Verwaltungsaufwand deckenden Gebühren ausgelöst würden.

21

Eine verfassungskonforme Anwendung des Besonderen Gebührenverzeichnisses ließe sich allenfalls durch die - entsprechende - Anwendung der Vergünstigungsregelung bei Nachtragsgenehmigungen, § 4 Abs. 1 des Besonderen Gebührenverzeichnisses, gewinnen. Eine solche Anwendung der Vergünstigungsregel lehne der Beklagte aber ab.

22

Die Klägerin beantragt,

23

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 12. März 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 20. Januar 2020 aufzuheben, soweit eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 210.850,00 € erhoben wird.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Klage abzuweisen,

26

und erwidert im Wesentlichen:

27

Die Rechtsauffassung der Klägerin, die zur Berechnung der angefochtenen Gebühr herangezogene Ziffer 4.1.1.1. der Anlage zum Besonderen Gebührenverzeichnis verstoße gegen höherrangiges Recht, sei unzutreffend. Grund für die Neufassung dieses Gebührentatbestandes sei der Beschluss des BVerfG vom 30. Mai 2018. In diesem Beschluss sei dem Verordnungsgeber nahegelegt worden, eine Konkretisierung der Bemessungsfaktoren für Gebühren für immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren nach den Errichtungs- bzw. Investitionskosten vorzunehmen. Dieser Anregung sei der Landesverordnungsgeber mit der Neufassung der Ziff. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis nachgekommen. Die neue Regelung folge dabei der Systematik, nach denen auch in allen anderen Bundesländern diese Gebühren erhoben würden. Stellenweise Unterschiede zwischen den Gebührenhöhen seien systemimmanent und ergäben sich daraus, dass jedes Land seinen Gebührenberechnungen unterschiedliche Wertgrenzen und unterschiedliche Prozent- bzw. Promillegrenzen zugrunde lege. Dabei berücksichtige ein Teil der Länder zudem die Umsatzsteuer bei der Bestimmung der Errichtungskosten und andere nicht. Zur internen Orientierung bei der Neufassung der Ziff. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis seien Vergleichsberechnungen mit Gebührenordnungen anderer Länder durchgeführt worden. Dabei sei festgestellt worden, dass sich die Gebührenhöhe für Genehmigungen von Windenergieanlagen nach neuem Recht in etwa im Bundesdurchschnitt bewege und die Gebühren für Genehmigungen im Vergleich zur vorher geübten Praxis geringer ausfielen. Deshalb habe der Landkreistag Rheinland-Pfalz in einer Stellungnahme auch die zu erwartenden Mindereinnahmen moniert. Damit orientiere sich die zu erhebende Gebühr im Sinne des Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu Recht an dem Aufwand des Gebührenschuldners für die Errichtung der Anlage. Diese Ausgestaltung des Besonderen Gebührenverzeichnisses basiere auf einer sehr ausdifferenzierten und transparenten Abstufung des Gebührenrahmens, die es den Betroffenen ermögliche, die anfallenden Kosten abzusehen.

28

Die Annahme der Klägerin, dass vorliegend die in § 4 Besonderes Gebührenverzeichnis für Nachtragsgenehmigungen vorgesehene Vergünstigungsregelung herangezogen werden könne, sei unzutreffend, da eine Änderungsgenehmigung unter keinem Gesichtspunkt mit einer Nachtragsgenehmigung vergleichbar sei.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

30

Die zulässige Anfechtungsklage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – unbegründet, denn der Gebührenbescheid des Beklagten vom 12. März 2019 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 20. Januar 2020 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.

31

Die angefochtene Erhebung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 210.850,00 € für die immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung zur Modernisierung des Müllheizkraftwerks L... (MHKW L...) hat ihre Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 und 4 Landesgebührengesetz - LGebG - i.V.m. Nr. 4.1.1.1 Buchst. f) der Anlage zu § 2 Absatz 1 der Landesverordnung über Gebühren im Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Forsten und Verbraucherschutz Rheinland-Pfalz in der durch Landesverordnung vom 28. November 2018 (GVBl. vom 14. Dezember 2018, S. 405) geänderten Fassung - Besonderes Gebührenverzeichnis -, die mit Wirkung zum 13. Mai 2006 in Kraft trat und daher vorliegend Anwendung findet.

32

Gemäß Nr. 4.1.1.1 Buchst. f) Besonderes Gebührenverzeichnis errechnet sich die Verwaltungsgebühr für eine Genehmigung nach § 4 Bundesimmissionsschutzgesetz - BImSchG - oder eine Änderungsgenehmigung nach § 16 oder § 16a BImSchG für Anlagen mit Errichtungskosten über 50 Mio. € aus einem Sockelbetrag von 180.250,00 € zuzüglich 0,2 v.H. der 50 Mio. € übersteigenden Errichtungskosten. Errichtungskosten im Sinne dieser Vorschrift sind nach Anmerkung Nr. 1 zu Nr. 4.1.1.1 die voraussichtlichen Gesamtkosten der Anlage einschließlich des Aufwands für die Entwicklung und Planung des Vorhabens im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung, es sei denn, diese sind niedriger als im Zeitpunkt der Antragstellung. Zu den Errichtungskosten zählt nach Anmerkung Nr. 2 zu Nr. 4.1.1.1 auch die auf diese Kosten entfallende Umsatzsteuer.

33

Auf dieser Grundlage hat der Beklagte für die nach § 16 Abs. 2 BImSchG erteilte Änderungsgenehmigung zur Modernisierung des MHKW L... vom 24. September 2018 zu Recht von der Klägerin eine Verwaltungsgebühr von 210.850,00 € angefordert, die sich aus den - zwischen den Beteiligten unstrittigen - voraussichtlichen Errichtungskosten in Höhe von 65.300.000,00 € errechnet (180.250,00 € + 0,2 v.H. x 15.300.000,00 €).

34

Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt die Gebührenregelung in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis nicht gegen höherrangiges Recht. Sie entspricht vielmehr den gesetzlichen Vorgaben insbesondere in § 3 LGebG und ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

35

Vorrangiger Maßstab für die rechtliche Beurteilung der Festsetzung von Verwaltungsgebühren für immissionsschutzrechtliche Genehmigungen nach Nr. 4.1.1.1 sind die in § 3 LGebG festgelegten Gebührengrundsätze. Danach sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht.

36

Diese in § 3 LGebG vorgegebene Regelung stellt sich in erster Linie als eine Ausformung des dem Wesen der Gebühr immanenten Äquivalenzprinzips dar, welches besagt, dass die Gebühr in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung und dem sich daraus für den Gebührenschuldner ergebenden Nutzen stehen darf. Daneben hat der Gesetzgeber in § 3 LGebG die Höhe der Gebühr auch von dem mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand abhängig gemacht (Kostendeckungsprinzip). Eine Verletzung dieses Kostendeckungsprinzips ist aber nicht schon dann gegeben, wenn im Einzelfall eine Gebühr die Aufwendungen für die besondere Leistung, für die sie gefordert wird, übersteigt, sondern erst dann, wenn die Gesamtheit der Gebühren für besondere Leistungen bestimmter Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen übersteigt, wobei das Gebührenaufkommen den Verwaltungsaufwand schwerwiegend und nachhaltig übersteigen muss (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 3. November 2016 - 6 A 10393/15.OVG - und Urteil vom 10. Dezember 1998 - 12 A 10856/98.OVG -, beide juris).

37

Dem aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgende Äquivalenzprinzip ist kein Verbot einer Wertgebühr zu entnehmen. Die Gebührenhöhe wird nämlich nicht von Verfassungs wegen durch die Kosten der Leistung in der Weise begrenzt, dass Gebühren diese Kosten nicht übersteigen dürften (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 - juris). Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist daher nicht gehindert, neben der Kostendeckung weitere Ziele zu verfolgen und bei den Gebührenmaßstäben - wie in § 3 LGebG - maßgeblich den Wert der staatlichen Leistung zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 1992 - 1 BvL 1/89 – juris). Das Äquivalenzprinzip ist nämlich nicht mit dem Kostendeckungsgrundsatz identisch.

38

Dem Gesetz- und Verordnungsgeber verbleibt bei der Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner und der Gebührenhöhe herzustellen ist, ein weiter Ermessensspielraum. Dabei bietet sich bei gebührenpflichtigen Amtshandlungen, die sich auf Objekte beziehen, deren Wert feststellbar ist, dieser Wert als Bemessungsgrundlage an (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Januar 2000 – 11 C 5/99 – m.w.N., juris).

39

Es ist daher bei der Gebührenerhebung für Anlagen- und Baugenehmigungen bundesweit bewährte Praxis, die Investitions- oder Baukosten als Bemessungsgrundlage zu wählen. Dass insoweit grundsätzlich keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen, lässt sich auch dem Beschluss des BVerfG vom 30. Mai 2018 (Az. 1 BvR 45/15) entnehmen, der auf die Errichtungs- bzw. Investitionskosten als zulässigen Bemessungsfaktor der Gebühren für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ausdrücklich hinweist und als Berechnungsformel beispielsweise die Summe aus einem Sockelbetrag und dem Produkt der Errichtungskosten und eines (degressiven) Faktors anführt.

40

Dementsprechend ist es mit den Gebührengrundsätzen in § 3 LGebG und den verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere dem Äquivalenzprinzip, vereinbar, dass auch in Rheinland-Pfalz der zuständige Verordnungsgeber in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis für immissionsschutzrechtliche Genehmigungen nach §§ 4, 16 und 16a BImSchG als Bemessungsgrundlage die Errichtungskosten gewählt hat, die je nach ihrer Höhe mit einem degressiven Prozent- bzw. Promillesatz multipliziert werden.

41

Die Einwände der Klägerin gegen diese Gebührenregelung greifen nicht durch.

42

Soweit die Klägerin auf das Kostendeckungsprinzip abstellt und daraus das Verbot einer reinen Wertgebühr ohne die Möglichkeit, den Verwaltungsaufwand im konkreten Einzelfall zu berücksichtigen, herleiten will, geht diese Argumentation fehl.

43

Wie bereits oben ausgeführt, ist eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips im Sinne von § 3 LGebG nicht schon dann gegeben, wenn im Einzelfall eine Gebühr die Aufwendungen für die besondere Leistung, für die sie gefordert wird, übersteigt, sondern erst dann, wenn die Gesamtheit der Gebühreneinnahmen für besondere Leistungen bestimmter Art nachhaltig höher ist als die Gesamtheit der Aufwendungen für diese besonderen Leistungen. Bezieht sich die gebührenpflichtige Amtshandlung – wie vorliegend – auf werthaltige Objekte, wirkt sich daher die nach § 3 LGebG lediglich vorgesehene Berücksichtigung des Aufwandes bei der Gebührenbemessung im jeweiligen Einzelfall ebenso wie das Äquivalenzprinzip nur dahin begrenzend aus, dass sich die Gebührenhöhe nicht vollständig von den Kosten des Verwaltungsaufwands lösen darf (ebenso zum inhaltsgleichen § 3 GebG NRW: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 3. November 2004 – 9 A 1698/02 – und Urteil vom 23. Juni 2009 - 9 A 3541/06 -, beide juris).

44

Dementsprechend lässt unter dem Gesichtspunkt des Kostendeckungsprinzips der Umstand, dass im vorliegenden Fall die festgesetzte Gebühr den Verwaltungsaufwand um ein Vielfaches übersteigt, die Gültigkeit der Gebührenregelung in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis unberührt, weil nicht erkennbar ist und im Übrigen auch von der Klägerin nicht substantiiert behauptet wird, dass die Gesamtheit der nach dieser Regelung erhobenen Gebühren für immissionsschutzrechtliche Genehmigungen die Gesamtheit der Aufwendungen des Beklagten für diese Leistungen schwerwiegend und nachhaltig übersteigt.

45

Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin verstoßen Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis und die auf dieser Grundlage mit Bescheid vom 12. März 2019 festgesetzte Verwaltungsgebühr auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip.

46

Das in § 3 LGebG zum Ausdruck kommende Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 30. April 2003 – 6 C 702 – m.w.N.). Legitime Gebührenzwecke sind dabei neben der Kostendeckung und der Verhaltenssteuerung entsprechend der gesetzlichen Vorgabe in § 3 LGebG auch die Vorteilsabschöpfung (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 – 6 C 5/02 – m.w.N., juris). Dabei kann die Höhe des dem Gebührenschuldner zugutekommenden Vorteils in pauschalierender Betrachtungsweise an den Errichtungskosten festgemacht werden, denn die Errichtungskosten sind nach der Lebenserfahrung regelmäßig ein zutreffender Indikator für das wirtschaftliche Interesse des Kostenschuldners an der im Rahmen der Äquivalenzbetrachtung maßgebenden beantragten Amtshandlung (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. Juni 2009, a.a.O).

47

Dementsprechend ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis als Bemessungsgrundlage für die Gebührenhöhe die voraussichtlichen Errichtungskosten der Anlage gewählt hat, die mit einem Prozent- bzw. Promillesatz multipliziert werden, der mit steigenden Kosten anteilig abnimmt.

48

Dass die danach berechnete Verwaltungsgebühr im vorliegenden Fall den Verwaltungsaufwand um ein Vielfaches übersteigt, lässt die Gültigkeit der Gebührennorm und damit die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Gebührenanforderung unberührt.

49

Die gebührenpflichtigen Handlungen, die Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis zum Gegenstand hat, beziehen sich auf immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen und damit auf Objekte, bei denen bei der Gebührenbemessung gemäß § 3 LGebG an den wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung für den Gebührenschuldner angeknüpft werden darf. Bei dieser Verknüpfung zwischen der Gebührenhöhe und dem Wert der staatlichen Leistung ist dem Verordnungsgeber ein weiter Ermessensspielraum eröffnet (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. Juni 2009, a.a.O.). Zwar muss dabei der Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt werden, dass sich die Gebührenberechnung nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes löst (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 - 6 C 5/02 - juris). Dies ist vorliegend aber nicht der Fall. Der Gebührenbemessung unter Berücksichtigung der Errichtungskosten liegt vielmehr die plausible Überlegung zugrunde, dass mit der Höhe der Errichtungskosten - bei typisierender Betrachtung - in der Regel auch der Verwaltungsaufwand im Genehmigungsverfahren steigt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23. Juni 2009, a.a.O.). Zudem wird durch die in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis vorgesehene gestaffelte Berechnungsmethode dem Umstand Rechnung getragen, dass der Verwaltungsaufwand - wiederum bei typisierender Betrachtung - nicht proportional mit der Höhe der Errichtungskosten zunimmt (vgl. VG Halle, Urteil vom 27. August 2018 - 8 A 383/18 -, juris).

50

So ist auch im vorliegenden Fall das aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hergeleitete Äquivalenzprinzip nicht verletzt. Zwar übersteigt die gemäß Nr. 4.1.1.1 Buchst. f) Besonderes Gebührenverzeichnis angefallene Verwaltungsgebühr von 210.850,- € den in dem Verfahren für die Erteilung der Änderungsgenehmigung zur Modernisierung des MHKW L... entstandenen Verwaltungsaufwand um ein Vielfaches. Gleichwohl steht diese Verwaltungsgebühr nicht in einem groben Missverhältnis zu der vom Beklagten gebotenen Leistung, deren wirtschaftlicher Wert für die Klägerin sich in den Errichtungskosten widerspiegelt. Die Verwaltungsgebühr beträgt nämlich nur 3,22 Promille dieser Errichtungskosten und steht damit nicht außer Verhältnis zu dem Vorteil, der für die Klägerin mit dieser immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einhergeht.

51

Dass auch das BVerfG insoweit keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken hat, zeigt dessen Beschluss vom 30. Mai 2018 (Az. 1 BvR 45/15). In diesem Beschluss benennt das BVerfG nicht nur die Errichtungskosten als eine geeignete Grundlage zur Bemessung der Verwaltungsgebühren für die Erteilung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen. Vielmehr hält es das BVerfG ersichtlich auch für verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die so berechneten Gebühren - wie hier - im konkreten Fall den Verwaltungsaufwand erheblich übersteigen. Die in dem Beschluss beispielhaft aufgeführten drei Tarifstellen aus anderen Bundesländern ergäben nämlich bei Anwendung auf den vorliegenden Fall Gebühren in vergleichbarer Größenordnung, wobei die Gebühr in Brandenburg sogar deutlich höher ausfiele.

52

Nicht teilen kann die Kammer die Argumentation der Klägerin, der Umstand, dass in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis auf die Errichtungskosten und nicht - wie bei der Erteilung von Baugenehmigungen - auf die Rohbaukosten abgestellt werde, führe zu einer übermäßigen Gebührenbelastung. Sowohl Errichtungskosten als auch Rohbaukosten sind zulässige Parameter zur Bemessung des wirtschaftlichen Werts der Amtshandlung für den Gebührenschuldner. Aus der Verwendung eines dieser Parameter lässt sich keineswegs darauf schließen, dass die anfallende Gebühr außer Verhältnis steht zu dem Vorteil, der für den Gebührenschuldner mit der Genehmigung verbunden ist. Die Gebührenhöhe ergibt sich nämlich nicht unmittelbar aus den Errichtungs- bzw. Rohbaukosten, sondern aus der Multiplikation dieser Kosten mit einem weiteren Faktor. Im Übrigen hält das Gericht aber auch die Errichtungskosten im Bereich der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für besser geeignet als die Rohbaukosten, um den Wert der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner abzubilden, da bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen im Vergleich zu sonstigen baulichen Anlagen den über den Rohbau hinausgehenden Maßnahmen insbesondere für technische Einrichtungen in der Regel eine größere Bedeutung für die Werthaltigkeit des genehmigten Vorhabens zukommt.

53

Im Hinblick darauf, dass die Errichtungskosten nur einen Faktor zur Ermittlung der Höhe der Verwaltungsgebühr darstellen, ist es auch nicht zu beanstanden, dass zu diesen Errichtungskosten nach Anmerkung Nr. 2 zu Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis auch die auf diese Kosten entfallende Umsatzsteuer gezählt werden.

54

Die Gebührenregelung in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht deshalb gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Grundgesetz - GG -, weil dieser Gebührenrahmen Genehmigungen nach §§ 4, 16 und 16a BImSchG gleichbehandelt und nicht zwischen Genehmigungen nach §§ 10 ff., Genehmigungen im vereinfachten Verfahren und Änderungsgenehmigungen nach §§ 16 und 16a BImSchG unterscheidet.

55

Dieses Gebot ist dann verletzt, wenn der Verordnungsgeber wesentlich Gleiches willkürlich ungleich oder wesentlich Ungleiches willkürlich gleichbehandelt hat, wobei die Merkmale, nach denen Sachverhalte als hinreichend gleich anzusehen sind, um sie gleich zu behandeln, grundsätzlich vom Normgeber innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit zu bestimmen sind (vgl. BVerfGE 25, 371 <400> und BVerfGE 4, 144 <155>). Dementsprechend endete die Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers bei Erlass von Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis erst dort, wo ein einleuchtender Grund für eine unterlassene Differenzierung nicht mehr erkennbar ist. Dabei ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit jeher anerkannt, dass es nicht willkürlich ist, wenn im Rahmen der durch das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenzen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung auf eine weiter differenzierende Gebührenregelung verzichtet wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. April 2000 – 11 B 20.00 – m.w.N. sowie OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 7. Juli 2014 – 2 L 38/13 -, beide juris).

56

Nach diesen Grundsätzen erscheint es nicht willkürlich, dass die Gebührenregelung in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis für die Genehmigungen nach §§ 4, 16 und 16a BImSchG gleiche Gebührensätze vorsieht. Wie oben dargestellt, hat sich der Verordnungsgeber bei dieser Regelung in zulässiger Weise dafür entschieden, die Gebühren nach den Errichtungskosten und damit maßgeblich nach dem Wert dieser staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu bemessen. Im Hinblick auf dieses Bemessungsmerkmal ist es nicht sachwidrig, in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis auf eine nach den verschiedenen Genehmigungen differenzierende Regelung zu verzichten. Zwar mag eine Genehmigung im vereinfachten Verfahren nach § 19 BImSchG und wohl auch eine Änderungsgenehmigung nach §§ 16, 16a BImSchG in der Regel einen geringeren Verwaltungsaufwand als eine Genehmigung nach §§ 10ff. BImSchG verursachen. Aber nicht der Verwaltungsaufwand, sondern die Errichtungskosten und damit der mit der Genehmigung verbundene Vorteil für den Gebührenschuldner sind die maßgeblichen und auch rechtlich zulässigen Kriterien zur Bemessung dieser Gebühr. Damit ist es sachlich vertretbar, die fraglichen Genehmigungen bei der Gebührenerhebung gleich zu behandeln, weil der nach den Errichtungskosten bemessene Wert der staatlichen Leistung bei den verschiedenen Genehmigungsarten nicht maßgeblich differiert.

57

Auch der Einwand der Klägerin, der Gebührenregelung in Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis mangele es an der verfassungsrechtlich erforderlichen Normenklarheit, greift nicht durch.

58

Nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Normklarheit muss eine Norm in ihren Voraussetzungen und in ihrem Inhalt so formuliert sein, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. BVerfGE 21, 73 <79>). Diesem Gebot genügt Nr. 4.1.1.1 Besonderes Gebührenverzeichnis, denn dieser Regelung kann ohne weiteres entnommen werden, wie sich die Höhe der Verwaltungsgebühr für Genehmigungen nach § 4 BImSchG und Änderungsgenehmigungen nach §§ 16 und 16 a BImSchG errechnet. Weitere Informationen, wie z.B. eine weitergehende Begründung oder Kalkulation sind hingegen von Gesetzes wegen nicht erforderlich.

59

Schließlich war im vorliegenden Fall die Verwaltungsgebühr auch nicht nach § 4 Abs. 1 Besonderes Gebührenverzeichnis zu ermäßigen, da diese Vorschrift nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur bei Nachträgen zu Genehmigungen, Erlaubnissen, Bewilligungen, Planfeststellungen und sonstigen stattgebenden Bescheiden Anwendung einschlägig ist und eine verfassungskonforme Anwendung auf Änderungsgenehmigungen im Hinblick auf die obigen Ausführungen nicht in Betracht kommt.

60

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

61

Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO.

Beschluss

62

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 210.850,- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).